La norma de subcapitalización, una especie de herramienta especializada para frenar la elusión fiscal que el gobierno intentó integrar en el Proyecto de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, se debilitó hasta casi desdibujarse por completo de la reforma.
Negociación tras negociación, intereses de diputados y de grupos de presión flexibilizaron los límites que proponía la herramienta, que buscaba establecer un tope a los gastos por intereses que las empresas pueden agregar en sus declaraciones de renta de hasta un 20% de sus utilidades antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones (UAIIDA, por sus siglas en español).
El límite —recomendado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)— buscaba eliminar el uso de sobre endeudamientos ficticios que realizan algunas empresas para maquillar la magnitud de su renta, uno de los mecanismos más comunes para eludir impuestos, según las autoridades tributarias.
No obstante, el texto fiscal ahora abre la posibilidad de que los contribuyentes pidan a la Administración Tributaria eliminar el tope por condiciones especiales (no definidas), al tiempo que se excluye del límite a las operaciones crediticias que se realizan con entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) o por cualquier otra superintendencia del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif).
Según el exviceministro de Hacienda, Fernando Rodríguez, estimaciones de Tributación —cuando él era viceministro— apuntaban a que la norma permitiría una recaudación de hasta ¢90.000 millones sólo a partir de los grandes contribuyentes; sin embargo, con las nuevas disposiciones, ese potencial debió drenarse de una manera significativa.
Específicamente, Rodríguez hizo referencia al Estudio sobre la determinación del límite superior permitido para la deducibilidad de gastos financieros realizado por la Dirección General de Tributación (DGT) en 2016 (utilizando datos de 2015), el cual contempló a una muestra de 1.055 grandes contribuyentes de los que un 33% caería en la norma y aportaría ¢90.179 millones de aplicarse con el límite recomendado por OCDE (20%).
Todos los debilitamientos ocurrieron después de que se rechazó el primer texto sustitutivo que presentó el nuevo gobierno a la reforma fiscal con esa redacción; tras el que iniciaron negociaciones con bancadas como la del Partido Liberación Nacional (PLN), que siempre reconoció su insatisfacción con el límite generalizado.
Desde el PLN —como desde otras bancadas— se alegaba que la medida podía poner en riesgo la estabilidad y el dinamismo de las pequeñas y medianas empresas, así como de emprendedores y profesionales que dependen de endeudamientos importantes para iniciar.
No obstante, esa posición ha sido refutada por otras corrientes como las del diputado del Frente Amplio, José María Villalta, o la del exviceministro de Hacienda Rodríguez, quien inició con la elaboración del proyecto fiscal. Ambos sostienen que el argumento es débil, pues estudios de Tributación y de la OCDE advertían que ese mecanismo era utilizado especialmente por grandes empresas, mayoritariamente de sectores comerciales e inmobiliarios.
Para contextualizar la cifra de ¢90.000 millones, el número representa poco menos de un 0,3% del PIB. Es decir, un monto superior al que Hacienda perdió en su momento con las exoneraciones a los servicios de educación privada (¢27.000) y los bienes de la canasta básica (¢66.000 millones, recién revertida a medias).
A favor de los cambios
Entre los cambios iniciales a la propuesta, destacaron algunos que surgieron por presión de partidos como Liberación Nacional (PLN), que es mayoría con tres de los nueve diputados en la comisión fiscal.
En esa línea, la presión de los verdiblancos fue clave para cambiar la redacción en las excepciones para los créditos con bancos y las entidades financieras reconocidas, el cambio que impulsaron, según la economista que preside la comisión de Asuntos Hacendarios, Silvia Hernández, para evitar problemas de pequeños empresarios.
“En la propia norma, lo que nos interesa es que aquellas personas que realmente se endeudan correctamente puedan hacerlo. ¿Cómo alguien podría objetar que la Sugef o que Conasiff no podría tener garantía de esos bancos? Ellos están totalmente regulados. Digo, si lo que estamos buscando es que la norma evite la evasión y la elusión, se estaría dando totalmente con esa definición”, afirmó desde mediados de agosto, cuando recién se afinaba el segundo texto sustitutivo presentado por el gobierno y la congresista ya advertía que “seguirían revisando” la redacción.
“Esto no es tan sencillo como se está poniendo. Si una persona adquiere un endeudamiento legítimo, como es un recién graduado o un pequeño hotelero, usted me diría: ‘bueno, es que empezará a recoger la capitalización de su deuda con el tiempo’, pero depende, en un país en donde la tramitología supera más de dos años para ciertos permisos de operación, hemos visto infraestructuras de hoteles pequeños, para poner un ejemplo, donde ese endeudamiento no se puede empezar a recuperar ni en cinco años”, señaló.
Además, los defensores de la flexibilización de la norma también han defendido que ahora plantea la posibilidad de que la Administración Tributaria compruebe la veracidad de los endeudamientos y que no estén respaldados con otras capitalizaciones (ahorros) en las mismas entidades financieras. Sin embargo, esa facultad es relativizada por los opositores, que más bien apuntan hacia la dificultad y los costos de esas operaciones, que igualmente no podrían dar con todos los elusores.
En contra de los cambios
Entre esa corriente de pensamientos está, por ejemplo, la del exviceministro de Ingresos de la administración anterior, Fernando Rodríguez, quien afirmó en una entrevista telefónica, también a mediados de agosto, que con ese cambio se perdía “el automatismo en la aplicación”.
Según Rodríguez, “al quedar condicionada (la norma), la Administración Tributaria tiene que ir a supervisar, y eso también genera más costos y eventualmente que no se recaude todo lo que se esperaba”.
“El sistema tributario, aquí y en todas partes del planeta, se basa en el principio de autodeterminación y de cumplimiento voluntario. Es decir, vos dejás que el contribuyente sea el que haga la declaración que se ajuste a las normas. La administración viene a revisar después si eso se cumplió, en caso de que tenga que revisarse”
“Aquí se hace un híbrido, le estás diciendo al contribuyente que le vas a aplicar una limitación, pero que yo tengo que demostrar que no la está violentando, entonces se complica la aplicación de la norma y, en ese sentido, se debilita”, señaló.
Además, recriminó la posición de quienes argumentan que se afectarían pequeñas y medianas empresas, pues “estudios de Tributación demostraban que los que podían verse afectados era un grupo muy minoritario de empresas a nivel general, en su mayoría grandes empresas”.
“Desde que yo estaba ahí se trabajaba con muestras de empresas para tratar de determinar cuánto se podría percibir y, si uno aplicaba la norma del 20%, con la limitación tal y como la había recomendado la OCDE, se podían obtener hasta ¢90.000 millones sólo en grandes contribuyentes, entonces si las limitaciones se achican, las recaudaciones probablemente disminuyan. Esto es algo que a veces la gente no ve y los partidos políticos no lo entienden o se hacen los locos, pero cada vez que ellos obligan a Tributación o a Hacienda a echar para atrás se pierde recaudación, se le quita fuste a la reforma”, puntualizó.
Este punto también lo defiende el diputado del Frente Amplio, José María Villalta, quien es miembro de la comisión fiscal e incluso recientemente escribió un oficio con sus quejas a la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, pidiendo explicaciones.
Así lo hizo también en la sesión del Plenario legislativo del jueves pasado, cuando recriminó la última modificación hasta ese entonces, tras la aprobación de una moción de varios diputados firmada por el diputado socialcristiano Pablo Heriberto Abarca, según la cual “la Administración Tributaria queda facultada para autorizar un límite mayor de deducibilidad de gastos por intereses netos, a aquellos contribuyentes que así lo soliciten previamente mediante solicitud fundamentada”.
Al respecto, Villalta afirmó que “ya no hay norma de subcapitalización”, pues “vendrán grupos poderosos como Aldesa o como otros, que ya sabemos tienen total influencia en el Gobierno, a pedir que les modifiquen el tope de intereses y adiós norma de subcapitalización”.
El diputado ha mostrado su indignación, a pesar de que recientemente también pudo celebrar la aprobación de una moción suya al plan fiscal que calificaría como ilegal “toda acción artificiosa” para eludir impuestos.
Igualmente, dijo que sigue “esperando las estimaciones de parte del Ministerio de Hacienda y de la fracción de gobierno sobre cuántos recursos va a dejar de percibir el fisco por el manoseo y por el debilitamiento que le han hecho a la norma de subcapitalización”, pues el Ejecutivo ha sido más expedito con las estimaciones en otros campos, pero más cauto con estas negociaciones.
“Aquí (al Plenario) vinieron con cantos de sirena asustando a todo el mundo porque exoneramos la canasta básica y tenían todas las estimaciones de toda la plata que le querían sacar del bolsillo a la gente más pobre, pero sigo esperando la estimación de cuánto va a dejar de percibir el Estado costarricense por los cambios que le han hecho a la norma para combatir el fraude que hacen grandes empresas, simulando gastos financieros exorbitantes para decir que no tienen utilidades”, concluyó.
Una norma con historia
La norma de subcapitalización se ha intentado impulsar en el país desde la década de los noventa, cuando la administración Figueres Olsen propuso poner un tope del 50%.
Más adelante, también se colocó en la gran mayoría de reformas fiscales que se intentaron realizar en los últimos años, como las de los gobiernos de Abel Pacheco y de Laura Chinchilla; sin embargo, ambos proyectos fracasaron en consultas constitucionales por otros motivos.
La herramienta, no obstante, sigue siendo recomendada por organismos internacionales como la OCDE, a la que Costa Rica busca adherirse, que desde 2015 sostiene que debería aplicarse con un tope de entre el 10% y el 30%, “como mínimo, a las entidades que formen parte de grupos multinacionales”.
No obstante, en una reciente entrevista de este medio con el viceministro de Ingresos, Nogui Acosta, este señaló que “la incorporación de disposiciones especiales para pequeñas empresas tampoco es procedente, por cuanto podría dar lugar a que otras empresas fraccionen sus operaciones con el fin de aprovecharse de dicho tratamiento diferenciado”.
Según el diputado Villalta, sin embargo, aún quedan mociones que podrían reiterarse para devolver la redacción de la norma a su estado inicial; sin embargo, los sectores opositores a ese movimiento, que han sido mayoría hasta ahora, mantienen su posición.
La norma de subcapitalización fue anunciada por el Gobierno como una de sus medidas estrella contra la evasión dentro del plan fiscal, junto con la renta global y la norma sobre asimetrías híbridas.
Lo cierto es que el debilitamiento de esta norma también golpea a la ya reducida recaudación del la reforma, que en este momento se estima apenas por encima del 1,1% del PIB, monto que ya está 0,4 puntos por debajo de lo que Hacienda pretendía para que fuera “suficiente”.
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