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A la pesca de arrastre aún le resta un largo e incierto camino

Tras su aprobación en la Asamblea Legislativa, la nueva ley de pesca de camarón deberá ser rubricada o vetada por el Presidente de la República. En cualquiera de los escenarios, el proceso legal está lejos de terminar.

El pasado jueves 22 de octubre, con 28 votos a favor y 18 en contra, la Asamblea Legislativa aprobó en segundo debate el proyecto de ley “Aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica” (expediente Nº 21.478), el cual reactivaría las licencias comerciales mediante la técnica de arrastre si los estudios científicos que realizará el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (Incopesca) comprueban su sostenibilidad.

El proyecto de ley aprobado la semana pasada en segundo debate busca reactivar las licencias comerciales para la pesca de camarón con red de cerco, técnica que había sido declarada inconstitucional por la Sala IV en el 2013. (Foto: Fundación Marviva).

Desde pescadores artesanales, pasando por cámaras de turismo, municipalidades, científicos, académicos y hasta diputados, y 113.000 personas que firmaron una petición coordinada por Fundación Marviva, han reaccionado en contra de la reactivación del arrastre —técnica inactiva tras la resolución Nº 2013-13101 de la Sala Constitucional— y solicitan al presidente de la República, Carlos Alvarado Quesada, vetar la ley.

“El presidente está comprometido con su palabra”, manifestó Álvaro Sagot, abogado ambiental y profesor de la Universidad de Costa Rica (UCR), en referencia a una coadyuvancia presentada por Alvarado —siendo candidato presidencial— a un recurso de amparo interpuesto en el 2017 cuando la junta directiva de Incopesca intentó reactivar el otorgamiento de licencias comerciales para la pesca de camarón.

“Esta es una ley que ha urgido tanto su votación y realmente está generando una falsa expectativa en las personas que esperan que, una vez que se apruebe, al día siguiente ya les den una licencia. Cuando eso no es así”, Katherine Arroyo, gerente de Incidencia Política de Marviva.

Lo cierto es que el mandatario tiene 10 días hábiles, desde el momento en que reciba la notificación por parte de la Asamblea Legislativa, para vetar completa o parcialmente la ley. Vale recordar que el Congreso tuvo que cerrar la semana pasada debido a un brote por COVID-19, por lo que ese trámite podrá realizarse hasta esta semana.

¿Qué pasa si el presidente veta la ley? ¿Y si, por el contrario, la rubrica?

Escenario con veto

El mandatario puede vetar completa o parcialmente la ley porque la crea inconveniente o considere necesario hacerle reformas.

Si el Presidente veta la ley, la iniciativa regresa a la Asamblea Legislativa donde los diputados  tienen tres opciones. La primera es aplicar el mecanismo de resello u oposición al veto; es decir, aprobar la ley nuevamente sin ninguna modificación. Eso sí, el resello requiere un voto de mayoría de 38 diputados. Si no se logran esos votos, el veto procede.

La segunda opción es corregir los aspectos señalados por el Poder Ejecutivo y volverlo a aprobar. “Dependiendo de si es un veto completo o parcial, la norma no entraría a regir o entraría a regir pero con los ajustes propuestos por el Presidente en el veto parcial”, explicó Katherine Arroyo, gerente de Incidencia Política de Marviva.

La tercera opción es archivar la iniciativa. “La racionalidad lo que dice es que se debería hacer una nueva ley; pero antes de esto, se deben hacen los estudios técnicos y científicos necesarios”, comentó Sagot.

En su resolución del 2013, la Sala Constitucional condicionó la reactivación de la pesca con red de arrastre a la existencia de estudios técnicos y científicos que demostraran una reducción de la fauna acompañante (rayas, tiburones, tortugas, etc). (Foto: Marviva).

Escenario sin veto

Si el mandatario aprueba la ley tal como está redactada, la iniciativa sigue estando bajo control constitucional; esto quiere decir que, aunque sea ley, todavía están abiertas las vías constitucional y contencioso administrativa.

Una acción de inconstitucionalidad se presenta en contra de leyes, decretos y reglamentos que vayan en contra de lo estipulado en la Constitución Política. Se podría recurrir a este recurso, pero Sagot no le ve futuro. “Para mí no cabría una acción de inconstitucionalidad porque, tal como está constituida la Sala Constitucional hoy en día, es casi imposible lograr un resultado distinto al criterio que ya emitieron los magistrados en la opinión consultiva de julio”, argumentó.

La otra alternativa —una denuncia ante Tribunal Contencioso Administrativo (TCA)— se sustenta en el voto Nº 2020-013837, emitido por la Sala IV hace tres meses. En este, los magistrados manifestaron que el otorgamiento de licencias para la pesca con red de arrastre queda condicionado a que efectivamente existan estudios técnicos y científicos.

Esto se ve reforzado en el segundo transitorio de la ley, el cual indica que Incopesca tendrá un año improrrogable para realizar dichos estudios.

“Esta ley tiene la particularidad de que tiene un efecto condicional; es decir, su implementación depende de un hecho incierto y futuro que es que Incopesca realice los estudios pendientes. No solamente eso, los resultados de esos estudios tendrían que ser favorables para la implementación de esta ley; es decir, esos estudios podrían validar el otorgamiento de licencias de arrastre, siempre y cuando demuestren científicamente que esa es una técnica viable desde el punto de vista ambiental, social y económico”, explicó Arroyo.

En otras palabras, también cabe la posibilidad de que los estudios a realizar por Incopesca no avalen la pesca con red de arrastre.

Ahora bien, en el primer transitorio, la ley indica que Incopesca podrá otorgar licencias temporales para “efectuar aquellas pruebas o los estudios científicos en el mar que se requieran”. Ante este panorama, Sagot consideró que “eventualmente sí se puede acudir al TCA cuando se otorguen esas licencias provisionales y enumerar los estudios que hacen falta para ver la posibilidad de que un juez de legalidad cambie ese criterio”.

“Se pueden identificar roces de ilegalidad así como está redactada la ley en este momento. Sobre todo porque uno de los transitorios crea la figura de licencias temporales, cuando ya la Ley de Pesca y Acuicultura faculta a Incopesca a realizar investigación científica. Esta nueva ley pretende, mediante la creación de estas licencias temporales, facultar la comercialización del producto que se extraiga a raíz de estas investigaciones. Lo consistente debió ser que ese transitorio dijera que, para realizar los estudios pendientes, Incopesca deberá apegarse a lo ya establecido en la Ley de Pesca sobre investigación científica. Ese transitorio no era necesario y es una zona gris que nos preocupa”, agregó Arroyo.

Por otra parte, y según la abogada de Marviva, también se puede hacer una denuncia ante el TCA si, transcurrido el año de plazo, los estudios aún no están concluidos e Incopesca otorga licencias temporales o comerciales.

Otro escenario posible es si, pasado ese año, no se cuenta con los estudios, “yo diría que ahí, automáticamente, la ley pasa a perder total efectividad y vigencia. Pero, si aún sigue vigente, entonces ahí sí se puede presentar una acción de inconstitucionalidad porque Incopesca no estaría autorizado a seguir adelante”, dijo Sagot.

Estudios son clave

En el 2013, la Sala IV declaró inconstitucional la pesca con red de arrastre argumentando un grave daño ambiental por el alto porcentaje de especies distintas al camarón que se capturaban.

En la misma resolución, la Sala Constitucional mencionó que podría reinstaurarse esa técnica siempre y cuando se demostrara científicamente una “reducción significativa” en la captura de fauna acompañante.

En el voto del 2018, resolución Nº 2018-04573, los magistrados fueron aún más claros y enumeraron los estudios técnicos y científicos necesarios: “biomasa existente, el impacto ambiental de la pesca de arrastre (aún aquella con dispositivos excluidores) sobre el ecosistema, la sustentabilidad de la pesca y los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible democrático; es decir, la afectación a los pescadores artesanales, terceros interesados (ecoturismo, deporte recreativo, etc.) y la comunidad en general”.

Cinco meses más tarde, la Sala IV falló a favor de un recurso de amparo interpuesto por un pescador camaronero (resolución Nº 2018-014168) quien pedía que se realizaran los estudios con miras a reinstaurar la pesca de arrastre.

Es así como la Sala Constitucional instó a Incopesca a realizar, en el plazo de seis meses, los “estudios técnicos y científicos necesarios que demuestren una reducción significativa en la captura incidental”.

Entre octubre y diciembre del 2018, en la boca del Golfo de Nociva, Incopesca realizó un estudio para medir la pesca incidental en redes de arrastre de camarón. Para ello, se utilizaron dos barcos tipo Florida; cada uno contaba con una red convencional y otra modificada denominada AA Costa Rica, su objetivo era capturar camarón Pinky y Fidel.

“Los diputados armaron tal juego maquiavélico con esta ley que lo que va a generar es un impacto negativo para las generaciones que todavía no han nacido en Costa Rica. Ni siquiera lo hicieron con astucia, lo hicieron de la manera más descarada, poco racional y poco creíble. Por eso lamento que los magistrados se hayan prestado para este juego”, Álvaro Sagot, abogado ambiental y profesor UCR.

Según los resultados, la red AA Costa Rica evidenció una captura incidental 65% menor en comparación a la red convencional. Es decir, un barco camaronero dejaría de capturar 6.855 toneladas métricas de fauna acompañante al año cuando pesque camarón Pinky y 14.881 toneladas cuando capture camarón Fidel.

Asimismo, las capturas de camarón fueron mayores (161% en el caso del Pinky y 26,7% en Fidel). Según el estudio, el 90% del camarón capturado ya había cumplido su primera etapa de madurez sexual, es decir, se había reproducido al menos una vez.

Este estudio no estuvo exento de críticas. Investigadores del Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Limnología (CIMAR) de la UCR y la Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional (UNA) argumentaron que el tiempo de investigación fue muy corto y no tomó en cuenta la diferenciación entre época seca y lluviosa, tampoco la influencia del fenómeno de El Niño.

Otra crítica fue que los experimentos se realizaron en un único punto geográfico, solo se tomaron en cuenta dos especies de camarón y se adujeron incluso problemas en el análisis de datos.

“Para que no condenaran al Incopesca de incumplimiento, hicieron el estudio en tres meses. El mismo estudio dice que su alcance es limitado, se necesita más información y replicar la metodología para justificar un proyecto de ley”, comentó Arroyo.

Sin embargo, este estudio sustentó el proyecto de ley que se aprobó el pasado jueves en segundo debate. Al ser consultada, la Sala IV lo dio por bueno.

“En el voto de julio del 2020, los magistrados avalaron y consideraron que era suficiente un estudio hecho durante tres meses en una zona puntual de la entrada del Golfo de Nicoya sin considerar la biomasa, los efectos en el mar, la sustentabilidad de la pesca, los aspectos relacionados al ecoturismo; es decir, nada de lo que habían enumerado en el voto del 2018”, comentó Sagot y agregó: “el mismo Incopesca señaló en su informe que ese era un estudio preliminar y aún así los magistrados dijeron que era suficiente”.

Ahora bien, en esa resolución de la Sala IV, tres magistrados salvaron su voto, ya que encontraron dos vicios de inconstitucionalidad. Uno de ellos relativo a la publicación y transparencia. En este sentido, vale recordar que este proyecto de ley tuvo un proceso abreviado.

“En el proceso se redujeron los espacios de participación, justamente por esa naturaleza abreviada. Lamentablemente no se dieron audiencias a Marviva, tampoco a pescadores artesanales. Sí se recibieron a los camaroneros y a los biólogos de Incopesca que participaron en el estudio. El proceso fue muy atropellado y, de allí, los tres votos salvados de la Sala IV”, dijo Arroyo.

El otro vicio detectado por los tres magistrados tiene que ver con la objetivación de la tutela medioambiental. Según Sagot, este principio se deriva del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública que dice que todo acto administrativo tiene que estar fundamentado en la ciencia y en la técnica para evitar la discrecionalidad.

“Lo que busca el principio de objetivación es que haya transparencia, que cualquier decisión que se tome no sea una ocurrencia sino que esté fundamentada en estudios técnicos”, explicó Sagot.

“Aquí los transitorios son la clave. Fueron la forma de corregir un poco la situación dado el consenso que había sobre que los estudios a la fecha no eran suficientes y, por eso, uno de los transitorios brinda a Incopesca un año improrrogable para realizar los estudios pendientes. De esa forma se trató de subsanar ese error y así se fue a consulta a la Sala IV”, declaró Arroyo.

Ahora bien, la ley está condicionada a la realización de esos estudios. Para ello, la Comisión de Coordinación Científico Técnica de Incopesca -dispuesta por la Ley N° 7384 como órgano asesor de la junta directiva y la presidencia ejecutiva del instituto- deberá dictaminar cómo deberán ser esos estudios, es decir, cómo debe diseñarse la investigación para que cumpla con los objetivos fijados por la ley.

“Por las reformas a las que el país se ha comprometido en el marco del proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), esta comisión se reactivó recientemente y la idea es que su criterio sea vinculante para así garantizar que la política pública pesquera efectivamente se base en evidencia científica”, comentó Arroyo.

Una vez aprobados los criterios que deberán seguir esas investigaciones, se deberá diseñar el cartel de licitación que será sometido a aprobación de la junta directiva. De ser positivo el resultado, se deberá seguir con el proceso de contratación pública.

Sin presupuesto y sin tiempo

Para Arroyo, el transitorio de la ley que da a Incopesca un año de plazo para realizar los estudios ignora tanto los tiempos requeridos en los procesos de licitación pública como el necesario para realizar los estudios.

En un comunicado emitido por Casa Presidencial en 2019, el entonces presidente de Incopesca —Moisés Mug— había indicado que “los estudios se realizarán en un plazo de 24 meses, brindando un primer informe al primer año, con el fin de comparar al menos dos años de datos y considerar posibles variaciones causadas por el fenómeno ENOS (El Niño – La Niña Oscilación Sur)”.

“Eso de un año improrrogable es un argumento que se aparta totalmente del criterio técnico del Incopesca sobre el tiempo necesario para realizar esos estudios”, subrayó Arroyo.

Para la abogada de Marviva, el proyecto de ley tampoco dejó claro el tema de financiamiento. “Esta es una ley que no tiene contenido presupuestario”, dijo.

En el artículo tres, la nueva ley dice que las demás instituciones deberán darle recursos a Incopesca para realizar los estudios, pero no se detallan cuáles instituciones deben trasladar esos recursos, tampoco se especifica cuánto dinero, ni en qué plazo.

“A la fecha no hay claridad de dónde se van a tomar los fondos necesarios para que se pueda realizar esa investigación. Ese fue un llamado de atención que algunos diputados y diputadas hicieron la semana pasada en sus intervenciones en plenario, justamente en un contexto en que se está implementando reducción del gasto público, en un contexto de crisis fiscal y pandemia. Es un tanto contradictorio impulsar una iniciativa como esta sin darle los fondos necesarios”, manifestó Arroyo.

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