De regulados a reguladores: el ir y venir de los intereses en la regulación financiera 

En marzo de 1998, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) selló el nombramiento de su secretario actual: Jorge Monge Bonilla.

Monge Bonilla no solamente tiene casi 22 años de ocupar la secretaría del Conassif, también, simultáneamente, la del Banco Central (BCCR), del máximo supervisor y regulador del sistema financiero nacional y el órgano gubernamental de política monetaria.

Ese mismo día de marzo, la entonces junta directiva de Conassif resolvió, con apoyo del presidente del BCCR (quien es miembro por ley de esta entidad), que sus secretarías operaran desde una misma silla, desde un mismo funcionario, porque “esa era una labor que (Monge) venía desempeñando desde hacía bastante tiempo” con una secretaría interina en el BCCR.

El otrora presidente del ente emisor, Rodrigo Bolaños, defendió la decisión de ensamblar los dos puestos para economizar recursos del Estado “desde el punto de vista de la eficiencia y el ahorro en el gasto público”.

En su larga carrera especializada en la regulación financia, Bolaños ha tenido dos oportunidades para trabajar como jerarca del Banco Central, fue en la primera de ellas que consolidó a Monge en su cargo. Meses después de su nombramiento en Conassif, el funcionario fue nombrado oficialmente como secretario general del BCCR.

Al cierre del siglo pasado, Monge tenía ocho años de matrimonio con quien, por esos mismos años, ingresó a la Dirección Ejecutiva de la Asociación Bancaria Costarricense (ABC), la asociación que agrupa y representa en cuestiones de lobby a los 14 bancos que operan en el país.

El matrimonio de Monge y Cortés es público precisamente porque también son longevos sus cargos. La relación la reconocen en sus espacios de trabajo jerarcas del Poder Ejecutivo, legisladores de esta administración y también de las anteriores.

Pese a que recibió un oficio reprobatorio en el 2012, el caso también está en conocimiento de la Procuraduría General de la República (PGR).

“Los intereses privados vinculados con el servidor Jorge (Monge) Bonilla, en razón de la relación familiar existente con María Isabel Cortés, pueden colocar al funcionario en una posición vulnerable en la comisión de conductas lesivas del interés público y, por supuesto, de los deberes funcionales, como serían el eventual abandono de la objetividad e imparcialidad en el ejercicio de sus actividades públicas, la posibilidad de revelar información privilegiada, el eventual favorecimiento de intereses privados, la posibilidad de tráfico de influencias o de aprovechamiento indebido del cargo”, se lee en una opinión que fue enviada al Banco Central para pedir medidas por el caso.

En su oficio, la PGR indicó que las medidas del Banco Central eran “insuficientes debido a que no eliminan el riesgo mencionado ni solucionan las dudas que suscita la situación sobre la imparcialidad del ejercicio de las funciones del servidor público Jorge (Monge) Bonilla y de la gestión de los órganos del BCCR”.

El funcionario del BCCR y Conassif tiene siete años de trabajar con los mismos límites temáticos para separarlo de conflictos éticos.

Actualmente, no existe una legislación y reglamentos que establezcan protocolos específicos para confrontar cómo se tejen las relaciones personales y profesionales en el sistema financiero.

Lea de nuestro archivo del 2014: Procuraduría señaló riesgo de filtración en Banco Central

¿Quién regula?

El sistema financiero nacional, como actor de un Estado democrático, pende de varios órganos reguladores. Pesos y contrapesos. Su supervisor absoluto es Conassif, que trabaja con un Consejo.

A diciembre del año pasado, la conformación de dicho Consejo tenía un presidente propio (Alberto Dent), el presidente del Banco Central (Rodrigo Cubero), el Ministro de Hacienda (Rodrigo Chaves), la ministra de Trabajo (Geannina Dinarte) y un representante de la Asamblea de Trabajadores y Trabajadoras del Banco Popular. Asimismo, participan otros cuatro directores que nombra el Banco Central, sin que tengan cargos públicos.

De esa lista, tienen criterio como jerarcas del sector: Cubero y Dent. De hecho, ambos proveen criterios técnicos para proyectos de ley y políticas pertinentes al sistema financiero (entre ellos, Cubero es usual invitado en el proyecto de usura, el 20.861, y el BCCR aparece como futuro regulador de las comisiones de datáfonos en el 21.177).

Como economista, Cubero llegó a su puesto desde una larga trayectoria con el Fondo Monetario Internacional. No obstante, reemplazó a Olivier Castro, quien pasó a formar parte de la directiva del Banco de Costa Rica (Castro, además, es papá de un asesor legal de la ABC).

A finales del 2019, Dent llegó a la presidencia del Conassif por un segundo periodo. En el camino hasta aquí, Dent ocupó en orden ascendente: la presidencia de un grupo financiero que terminó siendo parte de Citibank (1984-1996), la vicepresidencia del Banco Central de Costa Rica (1998 al 2000, coincidente con los nombramientos de Jorge Monge) y fue ministro de Hacienda (2001-2002 y 2003-2005).

Es común que quienes regulan tomen sombreros fuera de la regulación y, años más tarde, regresen a los órganos reguladores (o viceversa).

El fenómeno se conoce como “puerta giratoria”. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) habla de tres puertas: la que se mueve entre el sector privado y hacia el Gobierno, la que se mueve desde el Gobierno y hacia lo privado, y la del Gobierno hacia el lobby.

Por decisión de su directiva, Conassif mantiene en contrato a cuatro superintendentes para regular el sistema: banca y finanzas, pensiones, mercado de valores y seguros.

En el caso de la Superintendencia General de Valores, su cabeza llegó también del BCCR. El currículum del superintendente de Pensiones describe una ruta por la enseñanza académica, el BCCR y el Ministerio de Hacienda. En la superintendencia de Seguros, su experiencia en ese mismo órgano data del 2008.

Para banca y finanzas, el nombramiento más reciente es el de Bernardo Alfaro. Alfaro fue cabeza de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef), por primera vez, desde 1999 y hasta el 2003. Desde entonces y hasta su último nombramiento en Sugef durante el 2018, Alfaro pasó por el Banco Internacional de Costa Rica (Bicsa) y, cuando el Banco Nacional (BN) lo absorbió, Alfaro pasó a la subgerencia de riesgo y crédito del BN.

En el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, su jerarca, Victoria Hernández, también es exdirectiva del Banco Central. No obstante, el grueso de su experiencia proviene de cooperativas (la última, Coopeservidores, la tuvo como presidenta en el 2008 y hasta 2013).

Pese a que ahora Hernández no tiene competencias con la política monetaria —y el Meic no supervisa a ninguna de las entidades que vigila y regula Conassif—, sí supervisa la competencia del mercado de tarjetas de crédito en el que están involucrados bancos y otros actores comerciales.

Igual que el resto de ministerios, Hernández tuvo la oportunidad de nombrar en confianza a un nuevo director de Investigaciones Económicas y de Mercados, Arnoldo Trejos (quien, hasta su cierre, trabajó en Bancrédito como subgerente comercial y en el negocio de seguros del banco).

“Yo vengo de juntas directivas de bancos. Yo pasé bastante tiempo eso. Cuando tuve que salir a buscar a alguien pensé en buscar a alguien con un perfil más bancario”, explicó Hernández a UNIVERSIDAD.

De nuevo, hasta la fecha, estas lógicas discrecionales para los nombramientos son normales y, además, exentas de regulación.

Límites legales para la ética pública

En la Asamblea Legislativa, a la fecha, esperan su dictamen dos proyectos de ley que estrechan el universo de personas capaces para ejercer en la regulación financiera.

El más antiguo de estos proyectos fue propuesto por el exdiputado Ottón Solís (expediente 20.285) para “prevenir los conflictos de interés en el Banco Central, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y las cuatro superintendencias”.

El segundo, presentado por la actual fracción legislativa del Partido Acción Ciudadana (PAC), entró a la corriente legislativa en noviembre del año pasado con el número 21.678 para regular, precisamente, las “puertas giratorias”.

Entre otros cargos, este último extiende las puertas hasta la presidencia o vicepresidencias de la República, los ministerios y viceministerios, las magistraturas del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, jerarcas de la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (Aresep) y alcaldías y vicealcaldías en las municipalidades. Incluye, además, a las cuatro superintendencias e intendencias que responden a la Conassif.

En el caso del BCCR, el banco deberá reportarle directamente a la Contraloría General información sobre las sociedades y estructuras jurídicas “en las que cada alto funcionario y funcionaria pública, su cónyuge, su compañera o compañero, o alguno de sus parientes, hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad, participen como accionistas o beneficiarios finales”. De la misma forma, BCCR también deberá auditar los  fideicomisos de sus funcionarios y parientes.

Esta cláusula de consanguinidad hasta tercer grado aparece también en el proyecto del exdiputado Solís. Modifica la Ley del BCCR para que sean incompatibles con la junta directiva, quienes “prestan servicios a las entidades reguladas o supervisadas por el BCCR” (es decir, por Conassif también).

“Busca eliminar la posibilidad de parentescos entre instituciones que regulan e instituciones reguladas, o entre instituciones que hacen políticas e instituciones que se benefician o deben cumplir con las políticas”, explicó el exdiputado a UNIVERSIDAD.

De acuerdo con Solís, su principal preocupación es distanciar los intereses del sector privado con los de los reguladores públicos.

“Es un país pequeño y mucha gente se conoce. Me parece urgente que algo se haga”, aseguró Solís.

Para un país que apenas supera los cinco millones de habitantes, el universo de profesionales especializados específicamente en la regulación financiera es reducido e, inevitablemente, problemático.