Desde junio del 2021, la Unión Europea (UE) demandó que se reformara la legislación para gravar las rentas en el extranjero, señaló graves fallas en la recolección de información de los grandes capitales en el extranjero por parte del Ministerio de Hacienda y criticó la falta de petición de pruebas que demuestren el origen de los ingresos.
Las reformas solicitadas por la UE combaten el escape de capital a paraísos fiscales, el cual alcanzó los ₡3,7 billones en Costa Rica entre el 2015 y el 2019. La salida de esas ganancias significó una pérdida del 32% de los impuestos corporativos en el 2019, según un estudio mundial de investigadores de la Universidad de Copenhague, California y Berkeley.
Alrededor de 20 meses antes de ser incorporados a la lista de países no cooperantes de la UE, el Ministerio de Hacienda tenía en su mano el informe que indicaba que el país falló en todas las áreas analizadas por la UE y en el que deja claro cuál era la reforma necesaria.
“(…) Una propuesta de reforma legal debe ir orientada a eliminar la diferencia entre la renta territorial y la extraterritorial. Siendo este el principal compromiso que la UE esperaría de parte del Despacho del Ministro”, dice el oficio DGT-832-2021 de Carlos Vargas Durán, director general de Tributación, dirigido al entonces ministro de Hacienda Elian Villegas en referencia al informe que la UE envió el 3 de junio del 2021.
Este informe de la UE señaló en reiteradas ocasiones la importancia de que los avances en la jurisprudencia —donde se esclarece algunas de las carencias que tiene el país en temas de renta— se refleje en leyes, ya que sin esto la legislación es insuficiente para evitar la evasión y elusión de impuestos o la doble exención de los mismos.
La UE se refiere a una resolución de la Sala Primera, reiterada por la Sala Constitucional en la resolución n.º 23955, que indica que debe cobrarse del impuesto sobre la renta a los montos generados por operaciones financieras en el exterior, realizadas a partir de capital costarricense y por empresas que operan en territorio nacional.
El análisis también señaló que la ausencia de criterios o condiciones para otorgar la exención de impuestos le permite a la administración darlas de forma “discrecional” sin que se le pida al contribuyente prueba del pago de impuestos en otros países o algún otro indicio que justifique que no pague impuestos en el país.
Según el análisis realizado, la UE califica a Costa Rica como un país de bajo gravamen por eximir de pagar impuestos a las rentas del exterior, lo que puede provocar que compañías europeas u de otra parte del mundo se coloquen en el país para beneficiarse de la débil legislación, menciona el informe.
El economista Luis Carlos Olivares explicó que actualmente en Costa Rica el Ministerio de Hacienda tiene prácticamente nula capacidad administrativa de cotejar que las declaraciones de impuestos sean reales, por lo que depende de que las autodeclaraciones sean sinceras.
“Salvo que hayan grandes disonancias en las ganancias reportadas, son poquísimos los casos en los que se coteja si la autodeclaración es real. Así es como Hacienda tiene una lista de empresas que reportan cero ganancias, pero no hace nada, aunque eso no signifique que realmente no las tuvieron”, dijo Olivares.
La línea del tiempo
UNIVERSIDAD revisó las comunicaciones que mantuvo Hacienda con la UE desde diciembre del 2019 y hasta febrero del 2023. Desde el inicio, la UE es tajante con respecto al plazo en que se tenía que efectuar la reforma y no daban espacio a negociación de otras fechas.
En el corto periodo que Rodrigo Chaves fue ministro de Hacienda del gobierno de Carlos Alvarado, las comunicaciones que se mantuvieron intercambiaban información sobre el país y la legislación de interés para la UE.
Es en junio del 2021 —cuando ya Elian Villegas había asumido como ministro de Hacienda— que la UE remite su evaluación del país. En este correo, la presidenta del Grupo de Código de Conducta en impuestos corporativos, Lyudmila Petkova, “invita” al país a comprometerse a llevar a cabo las reformas necesarias para corregir los portillos que podrían ser “perjudiciales” en materia.
Las reformas necesarias tendrían que entrar en enero del 2023, indica Petkova, y de no aceptar este plazo el país sería incorporado a la “lista negra” en octubre del 2021.
En consultas previas de UNIVERSIDAD, Villegas se refirió a esta comunicación como el “ultimátum” de la UE: “No es que nosotros alegremente dijimos ahora vamos a tener eso para el 31 de diciembre del 22, sino que fue un ultimátum por parte de ellos”.
Tras el ultimátum, Villegas asumió compromisos que en realidad asumiría la futura administración: terminar el proyecto de ley el 30 de agosto del 2022, procurar su aprobación antes del 31 de diciembre del 2022 y que entre en vigencia al 1 de enero del 2023.
El 22 de julio del 2021, Villegas le indica a Petkova los “obstáculos” que impiden el avance de las medidas durante la administración de Carlos Alvarado como que la aprobación de la Regla Fiscal “consumió buena parte de la fuerza política” y “generó un sensible descontento ciudadano”.
También, indicó que, al estar cercanas las elecciones del 2022, se les dificultaba llegar a acuerdos con la Asamblea Legislativa y que promover las reformas que pedía la UE “podría repercutir negativamente dentro del endeble ambiente y la estabilidad política”.
Villegas sí envió a la UE una propuesta de reforma, que confirmó a UNIVERSIDAD, no había recibido visto bueno cuando dejó su puesto. Esta propuesta, según el economista Luis Olivares, es detallada sobre el tratamiento de las rentas pasivas en el exterior, pero mantiene el sesgo de que “solo aplicaba para las personas físicas, al excluir a entidades como las reguladas por SUGEF”.
En agosto del 2022, llegado el plazo al que se comprometió Villegas, Nogui Acosta pide una extensión del plazo al segundo semestre del 2023, y lo justificó diciendo que los pocos recursos de la cartera estuvieron atendiendo los ciberataques al mismo tiempo que la nueva administración se incorporaba.
A la vez, se compromete a presentar un proyecto de ley el 1 de noviembre del 2022, cuando el ejecutivo toma control de la agenda legislativa y puede explicar al Congreso la importancia de aprobar la reforma.
En septiembre, la UE le indica a Acosta que las razones expuestas no justifican una extensión de plazo y lo instan a hacerlo posible por cumplir con el compromiso y en comunicaciones posteriores le indican esperan recibir para el 04 de enero la confirmación de que fueron aprobadas las reformas.
Sin embargo, en noviembre Acosta incumple con presentar el proyecto de ley ante la Asamblea y es hasta el 3 de febrero —cuando ya ha sido notificado de que el país sería incorporado a la lista— que el jerarca envía un borrador a la UE que no ha sido compartido con el resto del gabinete o el presidente.
Olivares indicó que la propuesta enviada por Acosta está en línea con lo que dice la jurisprudencia de la Sala I y Sala IV, pero que al no aportar más allá de lo que la sentencia dictaminó resulta “superflua, redundante y hasta peligrosa” ponerla en manos de esta Asamblea, que ya se manifestado en contra de esta posición de la Sala.
Tras la incorporación de Costa Rica a la lista de países no cooperantes en materia fiscal de la UE, Acosta nuevamente asume el compromiso de presentar un proyecto de ley en marzo de este año con miras a la próxima evaluación del organismo internacional que podría sacarnos de la lista en octubre.
