El Instituto Costarricense de Ferrocarriles (Incofer) estudia la forma de reducir la cifra de dinero estimada para la construcción del Tren Rápido de Pasajeros (TRP) –valorado en 1.600 millones de dólares– a partir de instrumentos de financiamiento adicionales a la deuda pública.
Aunque el megaproyecto podría ser financiado a través de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y de opciones que aún estudia el Incofer, como el apoyo financiero del Fondo Verde de las Naciones Unidas, existen distintos mecanismos de recaudación que podrían aplicarse de manera especializada a los beneficiarios directos del proyecto, como la contribución especial de mejoras, la plusvalía o los impuestos a la construcción y a bienes inmuebles.
Es decir, que la deuda pública que finalmente pagará el Estado en los préstamos será mayor para las personas que habiten o desarrollen comercios en las cercanías del trayecto del tren rápido, pues este tipo de proyectos aumenta el valor de las propiedades. Esta es una oportunidad que el Gobierno puede aprovechar para cobrar tasas, contribuciones e impuestos particulares a estos beneficiarios, de manera que la deuda pública sea más justa y equitativa.
Así lo confirmó Elizabeth Briceño, presidenta ejecutiva de la institución, luego de asistir a una conferencia sobre el tema que organizó la Facultad de Ciencias Económicas de la UCR y en la cual participaron Ciro Biderman, de Brasil, y Oscar Borrero, de Colombia, especialistas en economía y planificación urbana, y miembros del Lincoln Institute of Land Policy.
“Existe una Comisión Interinstitucional con apoyo de consultores especializados que recibieron a ambos conferencistas que nos presentaron el tema de la plusvalía e impuestos a la renta o edificaciones cerca de mega proyectos como este”, detalló Briceño.
“A lo interno, uno de los consultores que nos está ayudando con el cartel para la licitación del TRP (a publicarse aproximadamente a partir de julio) está revisando si la normativa jurídica da pie o tiene el sustento requerido para poder valorar también este tipo de contribuciones para el flujo de caja del proyecto”, añadió.
Sin embargo, algunos de estos instrumentos están desactualizados en el país y carecen de reglamentos, como lo afirma Olman Vargas, presidente ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). “Si en una materia estamos teniendo una deuda importante con el país es en todo el tema de ordenamiento territorial, que está íntimamente ligado a lo que es el uso, el precio y el manejo del suelo”, detalló.
Para Vargas es necesaria una política desde el Gobierno central, pues “han habido varios esfuerzos y finalmente todos fueron fallidos, como el Prugam, Potgam y el Plan Gam; ninguno de los tres fue implementado finalmente como una política pública establecida”. Estaban relacionadas con diferentes parámetros pero no tanto con la política del uso del suelo, que es un nuevo parámetro que se incorpora y que puede venir a dar una orientación más clara de las potencialidades de uso del suelo.
La valorización del suelo está contemplada en la Ley de Planificación Urbana desde hace más de treinta años, pero nunca ha sido aplicada por falta de reglamentación.
Aunque su ente rector es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Invu), la competencia y autoridad le corresponde a cada municipalidad, que podría financiar la movilidad urbana como lo hacen otros países para distribuir de mejor manera los costos y beneficios del transporte público. Así lo explica Marcela Román, investigadora sobre políticas de suelo urbano del Lincoln Institute.
“Invertir sale caro y alguien tiene que pagarlo. Normalmente lo pagamos todos y no los que se benefician directamente. Entonces, estos instrumentos tienen una función súper importante porque ayudan a que sea más justo el proceso de distribución de los costos y beneficios de la urbanización”, añadió.
Con respecto al TRP, considera que “probablemente la estructuración financiera está pensada de una manera muy tradicional que es solamente con deuda pública”.
Ciro Biderman concuerda con ello y señala que “más allá del recaudo, es más justo en el sentido de que si no se hace, los terratenientes van a ganar plata sin hacer nada, y esa inversión pública está generando valorización de los terrenos que no le debería tocar a ellos, debería tocarle al Gobierno, que es quien invierte”.
El empleo de estos y otros mecanismos de recaudación está respaldado por la Ley 9366 sobre el Fortalecimiento del Incofer, modificada en 2016 y que permite la obtención de recursos económicos a partir de fondos de desarrollo inmobiliario; así como la realización de convenios y asociaciones estratégicas con instituciones públicas y privadas del país y el exterior, además del endeudamiento de la entidad por un 40% de sus activos.
En ese mismo año (2016) Guillermo Santana, entonces presidente del Incofer, informó que el valor total de estos era de $1.100 millones (una posibilidad de inversión de $440 millones), incluidos los derechos de vía de 550 kilómetros, que a la fecha no han sido recuperados en su totalidad.
Alberto Cortés, representante de Costa Rica en el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), durante el Gobierno anterior, confirmó a UNIVERSIDAD que el proceso de financiamiento se encuentra a la espera de la ruta que vaya a tomar el Gobierno a partir de los estudios técnicos.
La presidencia ejecutiva del Incofer explica que algunas de las formas de financiamiento que se están analizando son la banca multilateral, mediante inversiones en bienes de capitales, aportes estatales anuales, tarifa sombra, Fondo Verde del Clima y Bonos verdes.
El BCIE apoya la posibilidad de solicitar un préstamo del Fondo Verde del Clima de las Naciones Unidas de hasta $500 millones para el sector público.
Según Cortés, el dinero para financiar el TRP “podría ser que no solo venga de un banco multilateral ni de una agencia de cooperación internacional, pero faltan estudios sobre la tecnología constructiva”.
La primera de las tres etapas tendrá un costo estimado entre $400 y $600 millones y deberá contar con la aprobación de la Asamblea Legislativa.
Recomendaciones
Marcela Román agregó que “es una obra carísima y una parte habrá que financiarla con deuda, pero la cosa es que hay otra parte que podríamos mirar con estos instrumentos. Es como abrir un poco la mirada a alternativas de financiamiento con base en el suelo y en la integración entre políticas de transporte y de desarrollo urbano”.
El experto de Bogotá, Oscar Borrero, explicó que en el caso de la contribución de mejoras, gestionada en su país por el Instituto de Desarrollo Urbano, “la cobran casi todos los países latinoamericanos. La más antigua como legislación es la de Costa Rica y en segundo lugar la de Colombia… En todo caso es un instrumento muy eficaz que estamos usando en Colombia, Brasil, México y Ecuador, y ustedes aquí dejaron de usarla para hacer obras viales o por ejemplo proyectos de transporte masivo”.
Liza Castillo, ex viceministra de Transportes, destacó al final de su gestión la necesidad de una integración del sector transporte y las entidades involucradas para lograr acuerdos en la administración vial nacional y territorial. Además, recalcó la necesidad de “romper el paradigma de la movilidad entendiendo que no podemos seguir diseñando “carrocéntricamente”.
La contratación de la empresa constructora sería a través de un modelo de asociación público-privada, y siete empresas de países como España, China, Suiza e Italia han mostrado su interés en concursar.
Desaprovechamiento
Si bien el país cuenta con leyes para valorizar el suelo, algunas de ellas carecen de reglamentos que hagan efectiva su aplicación. “Para el tren podemos imaginarnos varias cosas, es básica la contribución de mejoras porque solamente tendríamos que reglamentarla”, afirmó Marcela Román. Esta corresponde a un cobro especial del Estado cuando un beneficio determinado puede individualizarse.
Es el método más antiguo de valorización en el país y casi veinte municipalidades han elaborado reglamentos para hacerla operativa, incluyendo cobros, métodos y medición de los beneficiarios.
“Sin embargo, que yo sepa, y hemos estado haciendo distintas investigaciones, nunca se ha aplicado al final. Y eso es en todo el mundo la fuente principal de financiamiento de las obras públicas locales. Entonces, ese instrumento nosotros lo estamos desaprovechando”, agregó Román.
Para la contribución de mejoras hay diferentes métodos de evaluación inmobiliaria que prevén a futuro el porcentaje de afectación del valor de las propiedades. Con base en estos métodos, las instituciones o municipalidades podrían estimar cuál es la tasa que debe cobrarse a los beneficiarios directos, no solo para el TRP sino para cualquier obra de infraestructura pública.
La Ley de Planificación Urbana, promulgada en 1968 y actualizada en 1999, recoge en su capítulo cuarto las contribuciones especiales, pero carece de reglamento.
“Cada vez que se hace una intervención con inversión pública cambia el valor de las propiedades. Todos sabemos que un parque más bonito me permite a mí que si voy a vender mi casa, esta valga más que antes que estuviera el parque”, agregó Román.
Según Oscar Borrero, en Costa Rica la ley permite la contribución de mejoras, el mayor predial, la plusvalía y las tasas por impacto vial, que se utilizan mucho en Estados Unidos y están contempladas en la legislación costarricense pero que tampoco tienen reglamento. “Todo eso puede llegar a representar que de pronto la mitad del costo lo cubra el suelo, eso es lo que hay que evaluar”.
Adicionalmente, existen las tasas por servicio y los impuestos que el Estado cobra por potestad de imperio, sobre los que se sustentan otros mecanismos como la plusvalía, que a diferencia de la valorización debe cobrarse de inmediato al beneficiario directo y no hasta que se venda o construya su propiedad o edificación. Esa es la que considera el Incofer, como lo informa su presidenta ejecutiva.
“Es un dato que estamos revisando pero que sí nos abre una posibilidad, y es un poco para contrarrestar los problemas que eventualmente pueda tener el Ministerio de Hacienda por la baja de la factura petrolera y ahí se balancearía los ingresos que se podría recibir por la plusvalía que van a poder obtener algunos de los terrenos aledaños al proyecto versus lo que se va a dejar de percibir por la factura petrolera; entonces al fin y al cabo es un ganar, ganar para el Estado”.
La experiencia internacional
Martin Smolka, director del Programa para Latinoamérica y el Caribe del Instituto Lincoln, argumenta que “no son tantos los países que tienen instrumentos tan claramente definidos para financiar. Es algo relativamente nuevo. Muchos de los metros no han hecho eso”.
En el caso de São Pablo, Brasil, se “ha cobrado bastante por derechos pero está todavía muy lejos del potencial. El porcentaje de recaudación está entre 15% y el 20% que la ciudad hace en general en transportes a través de la Outorga Onerosa” (títulos de edificabilidad transables).
Con este instrumento se obtienen $100 millones al año, “pero es poco relativamente en comparación a la inversión que São Pablo hace”, señaló Smolka.
Daniel Rodríguez, de la Universidad de California, resume la oportunidad de cobro por valorización a nivel internacional con la clave de que “hay dos cambios que están pasando, uno es la inversión en transporte y otro, que sucede al mismo tiempo, es el cambio en regulación en desarrollo urbano. Ambos generan aumento en los valores”.
El impuesto a bienes inmuebles o a la propiedad, por ejemplo, es otro de los instrumentos disponibles. Su cobro podría incluir el aumento en el precio de los bienes inmuebles a futuro, de manera que pueda cobrarse de previo ese beneficio explicó Oscar Borrero, de Colombia: “Alrededor de ese metro (TRP) elevado que ustedes van a hacer, se va a desarrollar un corredor de mayor edificabilidad, construcción de barrios”.
“Lo que está probado es que cuando usted hace un corredor eficiente (no un tren como el que hoy tienen aquí), el impacto valorizador es a quinientos metros a lado y lado, porque es lo que se supone que es caminable. Esos 500 metros van a ser demandados por los desarrolladores o constructores, promotores, comprando suelo, para hacer edificios o casas. Ahí se valoriza mucho”, afirmó Barrero.
En Colombia, a diferencia de Costa Rica, se han reglamentado elementos claves como la zona de influencia del proyecto, los criterios de delimitación, la participación de los beneficiarios, la distribución de los beneficios, los métodos para hacerlo y las formas de pago.
Los cobros sobre inmuebles le generan a este país $250 millones; al hacer una estimación del impacto favorable que tendría el Bus Rapid Transit (BRT) en los próximos cincuenta años sobre el precio de las viviendas, se calcula que sería de un 30% de la inversión total.
Además, su cobro se complementa con la participación en plusvalía (por mayor plusvalía se cobra un porcentaje). “Lo cobran Brasil y Colombia, y es que si su suelo sube de $100 a $300 por metro cuadrado, por ejemplo, le cobro la mitad de la subida; es decir que le cobro $100”, explicó.
El especialista Ciro Biderman expuso que “en São Pablo una secuencia de túneles para transporte individual se pagó un 60% con fondos de valorización, con ventas por derechos de construcción. La posibilidad del financiamiento varía entre 20% y 60%, son valores encontrados en otras partes”.
Olman Vargas, del CFIA, comentó que “en Costa Rica no podríamos hacer todavía estimaciones numéricas porque no hemos iniciado un proceso más técnico de estudio, pero sí a nivel conceptual uno puede entender que sí se pueden integrar políticas en este sentido. La línea sí va a generar una economía para el desarrollo de procesos específicos como el TRP”.
Otro elemento a considerar en Costa Rica es que tampoco existen distinciones de cobro que tomen en cuenta la cantidad de viviendas que alberga el espacio de una propiedad, en el caso de los edificios que podrían construirse en las cercanías del TRP.
“Si yo lo que compré es un terreno donde cabe una casa, ¿por qué la ciudad no me cobra diferente si yo hago una casa que sea en un edificio de 23 pisos como los que se hacen en Paseo Colón? Esa gente no paga nada por usar el espacio aéreo, que es público”, cuestionó Marcela Román.
También puede valorarse una modificación al impuesto sobre las construcciones en las cercanías del proyecto, que se paga previo a la construcción y que actualmente apenas cubre los gastos administrativos como lo dispone el artículo 70 bis de la Ley de Planificación Urbana “relativos a la aprobación de anteproyectos, permisos de construcción, usos del suelo y segregaciones, así como cualesquiera otros de su competencia”.
Cynthia Goytia, de la Universidad Torcuato Di Tella, de Argentina, concluyó que “hay ejemplos en muchos países, como la contribución para financiar el subte en la ciudad de Buenos Aires. ¿Cuánto te pueden contribuir en el caso del TRP? Habría que entrar más en detalle. Pero sí que es uno de los mecanismos naturales que un Gobierno tiene para financiar un proyecto de este tipo, y se necesita demanda por densidad para aplicarla”.
