Según las cifras oficiales del 2019, la fuerza de trabajo del sector público costarricense está integrada por solo 304.855 personas, mientras que en el sector privado laboran 1.878.340 personas. Sin embargo, las diferencias salariales entre ambos grupos son abismales, lo cual aumenta la desigualdad social en el país año con año.
El economista y catedrático de la Universidad de Costa Rica, Pablo Sauma, quien tiene una larga trayectoria como investigador de este problema y de las políticas sociales aplicadas, explica con detalle cómo se conformaron los salarios públicos a lo largo del tiempo, en qué consisten los “pluses” salariales, por qué se han vuelto insostenibles y detalla lo que puede hacerse para llevar una mayor justicia al problema de los ingresos laborales.
¿Cuáles elementos de los incentivos y otros “pluses” que forman parte de los salarios del sector público dejaron de ser sostenibles?
—En lo meramente salarial, con excepción de aquellas instituciones que han aplicado el denominado “salario único o global” (como la Aresep y el BCCR), el salario total de los empleados públicos se conforma por un salario base más el pago de otros componentes salariales, generalmente denominados incentivos, sobresueldos, pluses o remuneraciones adicionales, los cuales son de muy diversa naturaleza o forma de aplicación.
Entre esos pluses, hay cuatro que están presentes en prácticamente todos los esquemas de remuneración: las anualidades, la dedicación exclusiva, la prohibición y puede considerarse también la carrera profesional. Adicionales a ellos, hay un gran número de componentes o pluses que varían entre instituciones y que responden a diferentes situaciones, como, por ejemplo: por peligrosidad; para ocupaciones específicas; lo que yo llamo “anualidades disfrazadas” (que son anualidades adicionales pero con otro nombre, como escalafón, antigüedad, etc.); por desarraigo; por zonaje; pago bisemanal; por carrera hospitalaria; y muchos otros. Estos pluses se sustentan en leyes, estatutos, convenciones colectivas, normativa de relaciones laborales y otros.
La Constitución Política de 1949 establece en su artículo 191 que “un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”. Ese estatuto fue promulgado en 1953, y en la actualidad el Régimen de Servicio Civil cubre a los servidores de los distintos ministerios del Poder Ejecutivo, a sus organismos adscritos y al Instituto Nacional de Aprendizaje, quedando por fuera del mismo los funcionarios de las demás instituciones públicas (Sistema Bancario Nacional, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, universidades, municipalidades e instituciones autónomas y semiautónomas), así como algunos funcionarios específicamente señalados por la ley. Se debe destacar también que los funcionarios cubiertos por el Servicio Civil se dividen en dos grandes ramas: los de Carrera Administrativa y los de Carrera Docente.
Desde la perspectiva de la percepción de pluses salariales, es posible identificar cuatro grandes grupos de funcionarios públicos: i) los de carrera administrativa del Servicio Civil, que en general perciben la menor cantidad de pluses; ii) los de aquellas instituciones fuera del Servicio Civil, que otorgan menos pluses; iii) los de carrera docente del Servicio Civil, que tienen acceso a un mayor número de pluses; y iv) los funcionarios de instituciones fuera del Servicio Civil con mayor número de pluses, como el Poder Judicial, la CCSS, Recope y otras instituciones.
Debe tomarse en cuenta que los funcionarios de la carrera docente representan cerca de un 66% del total de funcionarios cubiertos por el Servicio Civil y en el caso de los funcionarios en instituciones fuera del Servicio Civil con mayor número de pluses se encuentra la CCSS con cerca de 55.000 empleados, así como el Poder Judicial y las universidades estatales. Por lo que se puede afirmar que los grupos con mayores beneficios en materia de pluses son mayoría.
Aclarado lo anterior, desde el punto de vista de las finanzas públicas, los incentivos y otros pluses que forman parte de los salarios del sector público dejaron de ser sostenibles a partir del momento en que el monto que representa su pago superó el monto pagado por concepto de salarios base (esto a nivel institucional, no personal).
Pero no se debe ver solamente desde el punto de vista de las finanzas públicas. Resultan también insostenibles porque algunos de esos pluses se pagan de forma automática, sin que el funcionario tenga que mostrar un mejor desempeño laboral o que resulten en una mejoría en la cantidad y calidad de los servicios prestados o los bienes producidos. Entonces, se produce lo mismo a un mayor costo; es decir, hay ineficiencia.
¿A partir de qué momento y por cuáles causas lo que se consideraba “normal” en las políticas salariales del sector público se convirtió en insostenible?
—No es sencillo responder a esa pregunta, pues los cambios que han incidido en la situación actual se han dado en el transcurso de muchos años, sin que exista claridad en muchos casos sobre la forma como se dieron los hechos.
Las anualidades, que son el plus más importante en la actualidad (tanto porque beneficia a todos los funcionarios públicos que perciben salario base más componentes, como por los elevados montos que su pago llega a alcanzar) permiten ilustrar la situación.
De forma resumida, se debe indicar que las anualidades están contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública de 1957, como un monto fijo que se agregaba al salario y que se concedía por mérito cada bienio y se hacía efectivo “a aquellos servidores que hayan recibido calificaciones satisfactorias durante dos años consecutivos”. Sin embargo, se han dado una serie de cambios que han llevado a la situación actual:
i) Evaluación del desempeño: el Servicio Civil sigue realizando la evaluación del desempeño de cada funcionario, de forma anual, para determinar si merece el aumento, pero en la práctica es una mera formalidad, pues prácticamente la totalidad de los funcionarios son calificados como merecedores del mismo. En lo que respecta a las instituciones fuera del Servicio Civil, en muchas no se realiza la evaluación, sino que el beneficio se otorga de forma automática.
ii) Tope al número de anualidades: en 1980 se modificó la Ley de Salarios de la Administración Pública, y se estableció un máximo de 30 aumentos anuales; sin embargo, en el año 2008 la Sala Constitucional anuló ese tope.
iii) De monto fijo a porcentaje: como se ha mencionado, las anualidades nacieron como un monto fijo que se sumaba al salario, pero en algún momento en el tiempo, sin que haya claridad para cada esquema salarial, se convirtió en porcentual-acumulativo (es decir, un porcentaje anual que se acumula en el tiempo).
iv) Base de aplicación: aunque la anualidad está concebida para calcularse respecto del salario base, algunas instituciones fuera de Servicio Civil aplican el porcentaje de anualidad al salario base más pluses, lo cual resulta en incrementos salariales bastante mayores.
v) El (injustificado) aumento en los porcentajes de anualidad: a partir de la aprobación de la Ley de Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas en 1982, que estableció una anualidad de 5,5% para estos profesionales, los funcionarios de muchas instituciones fuera del Servicio Civil y gremios (como los profesionales en enfermería) comenzaron a luchar por aumentos en los porcentajes de anualidad, y aunque no se dieron justificaciones adecuadas -como por ejemplo aumentos en la productividad-, la mayoría de las veces lograron su objetivo, y hoy prevalecen una gran diversidad de valores.
vi) Las anualidades disfrazadas: por último, conviene reiterar que en muchas instituciones fuera del Servicio Civil existen una serie de pagos que se realizan por años de servicio, denominados escalafones, antigüedad, pasos, quinquenios, etc., definidos en términos porcentuales y otorgados de forma automática.
Creo que el ejemplo anterior da respuesta a la pregunta: la situación actual es resultado de un proceso de muchos años, que provoca una situación insostenible a futuro, agravada por la situación fiscal actual, pero que independientemente del problema fiscal, requiere atención desde el punto de vista de la eficiencia del sector público.
¿Por cuáles criterios, al cambiarse mediante las leyes el cálculo de las anualidades en porcentajes a cantidades nominales fijas, se establecieron los porcentajes de 1,94% y de 2,56% para profesionales y no profesionales, respectivamente?
—Esos son los porcentajes que se aplican desde hace muchos años (no preciso exactamente desde cuando) a los funcionarios cubiertos por el Servicio Civil y que incluso se aplican en instituciones fuera del ámbito de cobertura de ese régimen.
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Se debe indicar que las anualidades están contempladas en la Ley de Salarios de la Administración Pública de 1957, como un monto fijo que se agregaba al salario y que se concedía por mérito cada bienio y se hacía efectivo “a aquellos servidores que hayan recibido calificaciones satisfactorias durante dos años consecutivos”
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¿Considera usted que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas soluciona de forma definitiva el crecimiento “desmedido” de los pluses salariales del sector público?
—La ley que nos ocupa restringe los siguientes componentes salariales: la dedicación exclusiva, la prohibición y el auxilio de cesantía; además la creación, el incremento y el pago de remuneración por concepto de “discrecionalidad y confidencialidad”; el pago o reconocimiento por concepto de bienios, quinquenios o alguna otra remuneración por acumulación de años de servicio distintos de las anualidades. Además, convierte en un monto fijo las anualidades y cualquier otro incentivo o compensación existente que esté expresado en términos porcentuales, estableciendo el monto de las anualidades en 1,94% del salario base para clases profesionales y 2,54% para clases no profesionales.
También, establece límites a los salarios más altos, modifica la evaluación del desempeño y establece condiciones para el otorgamiento de la anualidad en función de esa evaluación; establece el pago mensual con adelanto quincenal como única modalidad de pago válida; limita el incentivo por carrera profesional; y dispone que la creación de incentivos o compensaciones o pluses salariales solo podrá realizarse por medio de ley. También dispone que los pagos por concepto de prohibición, dedicación exclusiva y anualidades se calculan sobre el salario base.
En términos generales, desde el punto de vista de las finanzas públicas, considero que lo dispuesto en esa ley está bien encaminado para contener el crecimiento de las remuneraciones, pero me parece que no soluciona el problema de una forma permanente y tampoco el problema de la eficiencia.
Dejo de lado lo referente a la aplicación efectiva de lo dispuesto por la ley en materia de remuneraciones en todas las instituciones -lo cual parece que no sucederá por lo acontecido recientemente en la CCSS y el Poder Judicial, así como por las decisiones de varias instituciones fuera del Servicio Civil-, lo cual resultará en una menor contención en el crecimiento de esas remuneraciones a nivel global.
En lo fiscal, me refiero específicamente a que hay un gran número de pluses que se mantienen; a que los funcionarios buscarán la forma de conservar los pluses pactados en convenciones colectivas -recordemos que la negociación de las convenciones colectivas “a la baja” fue uno de los grandes engaños de la administración Solís-; y, especialmente, a que se ejercerán presiones para el incremento de los salarios base para tratar de compensar el menor incremento salarial por la vía de los pluses.
Sobre este último particular, se debe tomar en cuenta que entre las instituciones públicas existe una importante dispersión en los salarios base para ocupaciones similares y que la regla fiscal constituye el principal mecanismo para evitar que esos salarios sean incrementados desproporcionadamente.
Hay muchos aspectos sobre el empleo público y las remuneraciones que deben ser discutidos tanto con una perspectiva fiscal, como, especialmente, de eficiencia. Esa discusión debe resultar en una reforma en esas materias.
Usted integró la Junta Directiva de la CCSS. ¿Por qué esta institución sería única en quedar fuera de los efectos de la regla fiscal en términos constitucionales?
—No soy abogado, por lo que no puedo entrar a discutir si la autonomía constitucional de la institución llega a tanto como para que no la afecte la regla fiscal. Sin embargo, en lo personal, considero que la CCSS debería quedar fuera de la regla fiscal para no limitar su crecimiento, el cual se sustenta en sus propios recursos (provenientes de las contribuciones obrero-patronales y estatales), pero en el entendido de que habrá un manejo responsable de las finanzas institucionales.
Esto incluye, principalmente, el cumplimiento de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en lo referente a materia salarial; la reducción de los pagos por tiempo extraordinario como una meta por sí misma, pero especialmente en el marco del establecimiento del segundo turno de atención (imprescindible); y aumentar la eficiencia administrativa; todo ello con una perspectiva de mediano plazo.
Esta situación especial de la CCSS ¿incluye el manejo autónomo de sus políticas salariales?
—Claro que sí. El cumplimiento de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en lo referente a materia salarial no implica que la institución pierda el manejo de su política salarial, pues esta es más de lo que regula la nueva ley. Incluye la administración de los restantes pluses -que son muchos en el caso de la CCSS-, de los salarios base y todo lo relacionado con la escala salarial. De hecho, en el acuerdo firmado con los sindicatos, se incluyó la realización de un estudio integral de puestos y salarios, la administración del tiempo extraordinario, etc.
¿El caso de la CCSS es igual o distinto del caso de las universidades públicas?
—Nuevamente, en lo personal considero que el caso de las universidades públicas es igual al de la CCSS en lo referente al cumplimiento de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en materia salarial. Sin embargo, es diferente en lo que respecta a la aplicación de la regla fiscal, pues considero que sí se debe aplicar, ya que la mayor parte de los recursos de estas universidades provienen de transferencias del Gobierno Central, afectado por dicha regla.
El sector público emplea más personas trabajadoras profesionales y altamente calificadas que el sector privado. Supongamos un escenario en que se ha logrado controlar el crecimiento desmedido de los pluses salariales del sector público. ¿En cuánto aproximadamente podría disminuir la desigualdad?
—Efectivamente, hay diferencias en la concentración de trabajadores calificados y no calificados entre sectores. Según la Encuesta de Hogares del 2017, del total de 1.133.072 asalariados en el sector privado (excluyendo el servicio doméstico), un 57,2% eran no calificados (menos de secundaria completa), un 24,8% calificados (secundaria completa o más) sin título universitario y el 18% restante era calificados con título universitario (6,8% licenciados o más).
En el sector público, por el contrario, las cifras eran: 17,7% de trabajadores no calificados, 21,2% calificados sin título universitario y 61% (43,6%) calificados con título universitario.
Ahora bien, esas concentraciones explican las diferencias en los salarios promedio entre sectores: son mayores en el sector público que en el privado, porque en el primero hay más profesionales que ganan sueldos mayores. Sin embargo, eso por sí solo no explica el aumento en la desigualdad.
Lo que he señalado en muchas oportunidades es que el aumento en la desigualdad es resultado del incremento en la brecha entre los salarios de los trabajadores calificados (públicos y privados) respecto de los trabajadores no calificados (públicos y privados). Destaco, además, que el incremento de los salarios de los trabajadores calificados del sector público (en el cual inciden los pluses), impulsa los salarios de los trabajadores calificados del sector privado (para evitar traslados de personal calificado entre sectores). Por ello, el aumento de la brecha salarial es responsabilidad de ambos sectores.
La respuesta a la pregunta es qué se debe esperar un comportamiento similar en los salarios de los trabajadores calificados del sector privado y, si no hay cambios en los salarios de los trabajadores no calificados, el resultado sería un estancamiento en la desigualdad.
Para que haya una reducción de la desigualdad debe haber una reducción en la brecha entre los salarios de los trabajadores calificados y no calificados, lo cual se lograría principalmente por la vía de un fuerte aumento para estos últimos (no calificados) en el marco de una desaceleración del crecimiento (pero no una caída) de los calificados.
