De manera insistente Fernando Castillo, magistrado presidente de la Sala Constitucional, citó los principios de “razonabilidad y proporcionalidad” en la función pública y el del equilibrio financiero como principio constitucional, para defender la valoración que ese tribunal hizo del proyecto de Ley Marco de Empleo Público.
El “por tanto” de la opinión consultiva recién divulgado ha generado reacciones encontradas, pues si bien quienes apoyan el proyecto lo han destacado como una validación del concepto de salario global, quienes lo adversan han hecho notar que la Sala IV les dio la razón en cuanto a la transgresión a la división de poderes y respeto a las autonomías.
En entrevista concedida a este Semanario, Castillo se refirió también otros temas contradictorios, como declarar el artículo 2 del proyecto -sobre su ámbito de cobertura-, inconstitucional no por sí mismo, sino por sus efectos; una limitación inédita a la negociación salarial en convenciones colectivas, la llamada objeción de conciencia y a los vacíos que implica imponer el cambio de un salario compuesto (que incluye complementos o pluses) al salario global que la administración Alvarado impulsa.
¿Puede explicar la noción de la inconstitucionalidad de una norma “no por sí misma sino por sus efectos”? Se puede pensar que todo lo que ha sido declarado inconstitucional, lo ha sido por sus efectos. Por ejemplo, se declaró inconstitucional la norma que prohibía la reelección presidencial pues tenía el efecto de que Óscar Arias no podía ser presidente.
Es una técnica que utilizan los tribunales constitucionales cuando consideran que una normativa de alcance general no resulta inconstitucional, pero puede ocurrir que a la hora de desarrollar esa norma en normas específicas, sí resulten inconstitucionales. Es el caso que ocurre en esta ley, la Sala dice que es constitucional la existencia de una norma de empleo público; sin embargo, la forma en que esa ley desarrolla alguna de la normativa específica consultada, deviene en inconstitucional.
Es decir, se declara inconstitucional normas que son la consecuencia de la norma general.
No es una ambigüedad, sino que la Sala sienta un principio, dice que puede existe una ley general de empelo público, pero tiene que tomar en cuenta el principio de separación de poderes, de independencia judicial, independencia electoral, tiene que tomar en cuenta la autonomía universitaria que refiere a la docencia, a la investigación, acción social, acción cultural, tiene que tomar en cuenta los fines constitucionalmente asignados a la CCSS y su autonomía y finalmente los fines constitucionalmente asignados a las municipalidades referidos a los servicios e intereses locales.
Como este conjunto de normas quebrantan esos principios y grados de autonomía, esa normativa en sus efectos a la hora de regularla resulta inconstitucional.
Acaba de enumerar una serie de hechos impactante como la división de poderes o la autonomía institucional. Mucha gente considera que nunca se ha visto un proyecto de ley tan grosero en términos de atacar estos conceptos esenciales de la construcción del Estado. ¿Eso no le generó a usted una preocupación particular?
Es un tema más que todo de respeto al derecho y a la Constitución de 1.949 que estableció un diseño constitucional.
El constituyente opta por un modelo de descentralización administrativa, crear entes con grados de autonomía. En el caso de las municipalidades se les dotó de una autonomía política.
Ese diseño constitucional es como un plano hecho por un arquitecto, sobre ese plano se edifica -valga la redundancia- el edificio de la institucionalidad costarricense. Sin una reforma a la Constitución, ese diseño no puede ser alterado y la Sala sale en defensa de ese diseño consagrado en la Constitución Política.
¿Por qué no se resolvió la consulta planteada por la misma Corte Suprema de Justicia?
Fue una decisión dividida 5 – 2. La consulta de constitucionalidad es un control previo básicamente en favor del Poder Legislativo. Lo que busca fundamentalmente es impedir que se dicten leyes contrarias a la Constitución.
Hay una jurisprudencia reiterada de la Sala en el sentido de que hay que poner un límite a la consulta para que empiece a correr el mes que nos da la Ley de Jurisdicción Constitucional. La Sala ha establecido que ese límite es a partir de que se reciben los expedientes y en caso de que existan varias consultas, a partir de que se acumulen.
La consulta de la Corte entró con posterioridad y entonces el tribunal por mayoría entiende que en estos casos se debe respetar esos plazos. Como la consulta está en función de una de las potestades más importantes del parlamento, la de legislar, si corriésemos esos plazos haría que el ejercicio de la potestad legislativa no se de dentro de plazos razonables.
El problema es que la Corte presenta su consulta fuera del plazo y por eso a la mayoría consideramos que resultó ser inevacuable. El plazo está en función del parlamento.
¿Significa eso que las consultas planteadas por la propia Corte quedarán sin ser analizadas?
La Sala tiene jurisprudencia reiterada en el sentido de que si el proyecto de ley sufre modificaciones, la tesis -con el voto salvado mío- es que se puede volver a plantear otras consultas, es factible.
El caso de penalización de la violencia contra la mujer vino tres o cuatro veces a consulta.
Según lo que se ha explicado, por respeto a las autonomía y división de poderes, el Mideplan no puede fijar salarios y otras medidas a universidades, Poder Judicial, TSE y demás. Entonces, cada una de esas instituciones adoptará su propio régimen y salario global, en cuenta las 83 municipalidades (con Monteverde). Parece que vamos a una gran cantidad de regímenes salariales, ¿con ello no se viene abajo la pretensión de crear un sólo régimen salarial absoluto para toda la institucionalidad, que es lo que buscaba este proyecto de ley?
En este caso, el hecho de que sean los órganos con autonomías o competencias exclusivas los que establezcan el máximo o mínimo, las familias de puestos, los grados, los puntos relevantes; no significa -y esto lo tiene claro la Sala- que estos entes no queden sometidos a principios y disposiciones generales de la ley.
La dinámica es que en lugar de ser Mideplan a través de directrices o potestades reglamentarias, en el caso del Poder Judicial, será la Corte Plena o el Consejo Superior; en caso de las universidades, los consejos universitarios o las rectorías; en el caso de las municipalidades, los consejos o los alcaldes, y en el caso de la CCSS, la Junta Directiva o la Presidencia Ejecutiva. Ellos, tomando como punto de referencia los principios y disposiciones generales de la ley, construyen su familia de puestos y todo lo que eso implica.
No queda a la libre, quedan vinculados por principios y disposiciones generales, que son de aplicabilidad para todas las administraciones públicas.
Actualmente, a través de los complementos o pluses salariales que este proyecto de ley explícitamente busca eliminar, se resuelve una serie de problemas reales que tienen que ver en algunos casos con el nivel de peligrosidad de los trabajos. Por ejemplo, jueces penales en zonas peligrosas, técnicos electricistas que trabajan con muy alta tensión eléctrica, algún trabajador de AyA que debe meterse en aguas negras o los médicos que hacen guardia. Todo eso se ha resuelto por la vía de los complementos salariales, ¿qué pasa con todos esos puestos de trabajo y realidades que no se resuelven con un salario global?
La Sala entiende que lo que hay es un derecho al salario. La Constitución no establece que haya un derecho a pluses salariales, a una determinada modalidad de salario.
El país se ha decantado por un salario compuesto, pero bien puede el legislador migrar todos esos salarios compuestos a un salario global o único.
Es importante que en la ley se establece una serie de parámetros para fijar los salarios. Supongo en el hipotético caso de que la ley se apruebe, que en la misma ley hay una serie de parámetros para tomar en cuenta a la hora de fijar ese salario global, elementos como los que usted señala.
Lo que parce es que la lógica del salario global atenta contra el derecho de una cantidad de gente a realizar su trabajo con un mínimo de seguridad.
Es un tema que tendrán que definir en el caso de las universidades, del Poder Judicial, el TSE, la CCSS y las mismas municipalidades, la jerarquía…
Pero cuando hablamos del gobierno central, de todas las personas funcionarias de los ministerios, incluido policía, educación…
Lo que pasa es que en artículo 13 (del proyecto de ley) se establece ocho familias de puestos atendiendo a ciertos criterios. Son temas que tendrá ir estableciendo las mismas administraciones públicas. Pero en tanto estén dotados de razonabilidad, proporcionalidad y buen manejo de fondos púbicos, se puede hacer diseños que tomen en cuenta las particularidades de cada puesto en la administración pública.
Precisamente pensando en ese buen manejo de fondos públicos y que se ha hablado del equilibrio financiero como un principio constitucional, si se está ante una Municipalidad que no tiene déficit o una institución autónoma en capacidad de generar recursos, ¿por qué se les debe aplicar una ley pensada precisamente para atender una situación de crisis fiscal?
Esta ley busca concretizar un principio muy importante que está en la Constitución que es igual salario, igual trabajo.
Hay otros principios constitucionales que busca la ley que han sido muy desarrollados en la jurisprudencia de la Sala que tienen que ver con la eficacia y eficiencia de los servicios públicos, también el principio constitucional del equilibrio financiero.
La vocación del constituyente originario es que las administraciones públicas funcionen con presupuestos equilibrados, donde el déficit sea una excepción y no una regla.
Por eso es que en el artículo 36, donde se establece una serie de principios en materia económica y salarial, uno de los principios es tener la disponibilidad presupuestaria, para lograr ese principio que está en la Constitución de que las finanzas púbicas tiene que hacerse una gestión teniendo en cuenta que debe haber equilibrio entre ingresos y egresos.
Si son inconstitucionales el artículo 6, sobre el sistema general de empleo público, y el 7, sobre las competencias del Mideplan, ¿cómo se sostiene la figura del salario global?
Tomemos el ejemplo de las universidades. Nosotros entendemos que todo lo que tiene que ver con los grados, los factores de referencia para fijar salarios, le va a corresponder no se si al Consejo Universitario o a la Rectoría. Estarán los profesores, quienes realizan investigación, acción social, extensión cultural, los altos puestos de dirección púbica, la Sala entiende que también tiene que estar el personal administrativo de apoyo que se consideren esenciales para cumplir con los fines que la Constitución asigna a las universidades. A partir de ahí, todo eso es exclusivo de la Universidad, la Corte, la CCSS, o municipalidades.
Eso no enerva la norma que está en la ley de que toda esa construcción parta de una modalidad de salario que es el salario global.
El artículo 43 establece que en las negociaciones colectivas no se puede tratar el tema de aumento ni complementos salariales. Al respecto la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) de mayo de este año señala que el Estado “debe dar prioridad a la negociación colectiva como medio para solucionar conflictos respecto de la determinación de condiciones de empleo en la administración pública. (…) Esto resulta particularmente relevante en relación con la negociación del salario, ya que los Estados deben, en contextos de estabilización económica, privilegiar la negociación colectiva para regular las condiciones de trabajo de sus funcionarios, en lugar de promulgar una leyes que limitación (sic.) los salarios en el sector público”. Parece que caminamos exactamente en sentido opuesto de lo que dijo la Corte IDH.
Estamos conscientes de lo que dijo la Corte, pero si usted ve la posición de la Sala es prácticamente replicar lo que dijimos ya en la Ley de Fortalecimiento de Finanzas Públicas: entendemos que esas limitaciones son válidas siempre y cuando estén referidas a aquellos empleados públicos que pueden firmar convenciones colectivas, que no participan de la gestión pública. Entendemos que todos aquellos empleados que no participan de la gestión pública pueden firmar convenciones colectivas.
Especificamos, porque ha sido jurisprudencia reiterada de la Sala, que lo que se establezca en las convenciones colectivas debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Por otra parte, también entendemos en cuanto a las denuncias, que no puede operar de forma automática.
Me cuesta encontrar la razonabilidad en decir que en la negociación colectiva no se pude tocar el tema de salarios.
La Sala entiende que por lo menos en la situación actual se puede establecer ciertas limitaciones siempre y cuando, repito, estén acordes con principios de razonabilidad y proporcionalidad.
¿Establece el artículo 43 principios de razonabilidad y proporcionalidad?
Bueno, es un tema que tendremos ir decantando a la luz de las convenciones colectivas. De hecho la Sala Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que hay cláusulas razonables y otras que no lo son en las convenciones colectivas. Consideramos que no son razonables cuando esas normas convencionales vienen a lesionar los principios de razonabilidad y proporcionalidad o el buen manejo de los fondos públicos.
“La objeción de conciencia es un derecho fundamental”
Si toda la gran motivación de este proyecto de ley es la razonabilidad y proporcionalidad y el equilibrio financiero como principio constitucional, parece que dar la potestad de que alguien se niegue a ir a capacitaciones es inconexo, por un lado. Por otro, la misma opinión consultiva de la Corte IDH señala que los Estados tienen la obligación de “garantizar” el “libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción”. Preocupa que en una sociedad cambiante, el día de mañana personas sean discriminadas a causa de su identidad de género, preferencia sexual, color de piel o por la religión que practican, por funcionarios de policía o de educación o cualquier burócrata de cualquier institución, simplemente porque se negaron a acudir a una capacitación que tenía el propósito de educar en respeto a los derechos humanos.
El tema de la conexidad no fue planteado en la consulta.
Desde el punto de vista de la administración pública, hay dos principios fundamentales. En primer lugar en el servicio público, la no discriminación. Ya esos principios ya están asentados en el ordenamiento. El otro principio es el de imparcialidad en el ejercicio de la función pública.
No es que con esto se trastoca esos principios. Hay que partir de lo siguiente: la objeción de conciencia es un derecho fundamental.
Vea el caso de Mohammed Ali, se convierte al islam y es reclutado para ir a la guerra. Él decide no alistarse, hace una objeción de conciencia para no ir. Le retiraron el título de campeón de boxeo, también la licencia para boxear y un tribunal lo condenó a cinco años de prisión y a pagar una multa. Llego hasta la Suprema Corte donde por votación unánime se le dio la razón. Con ello quiero decir que el tema de la objeción de conciencia es muy conocido en tribunales constitucionales en todos los países.
Mucho de esto dependerá de cómo sean los cursos y al final será la Sala Constitucional a través de la vía del recurso de amparo donde se irá decantando este tema.
Hay una distancia enorme entre la objeción de conciencia ante un Estado que obliga a ir a matar, y la objeción para no ir a un curso. Por otro lado, cuando recién Ali se cambió el nombre, uno de sus contrincantes (Ernie Terrell) insistió en llamarle Cassius Clay. Ali tuvo la oportunidad de subirse al cuadrilátero y lo castigó mientras le preguntaba “¿cuál es mi nombre?”. Es decir, tuvo la oportunidad de pelear por su identidad. Preocupa que gente que eventualmente pueda ser discriminada por alguien a quien no le dio la gana ir a una capacitación, no vaya a tener esa oportunidad.
La Sala es el tribunal constitucional más accesible del mundo. Estamos resolviendo más de 25 mil asuntos, para venir a la Sala la gente no requiere de patrocinio de letrado, ni abogado ni formalidades. A mano se puede presentar un recurso de amparo.
Volvemos a los dos principios fundamentales, la no discriminación y la imparcialidad en el ejercicio de la función pública. Siempre la administración pública está llamada a prestar el servicio no discriminando ni ejerciendo parcialidad.
Eso está garantizado por la Constitución, por la Sala constitucional y por la jurisprudencia de los tribunales contencioso administrativos.
¿Se puede estar fijando jurisprudencia para que el día de mañana alguien alegue objeción de conciencia ya no para no acudir a una capacitación, sino ante el ejercicio de su trabajo propiamente dicho? Por ejemplo, el fundamentalista religioso cree que su religión se aplica a todos los niveles de la vida cotidiana.
Depende. Hemos estudiado varias objeciones de conciencia en el ámbito laboral, incluso en el ámbito educativo. Por ejemplo, personas judías a quienes se les debe respetar el día de descanso del sábado (o shabat); o testigos de Jeohvá que con base en sus creencias religiosas no debe saludarse la bandera y otras cuestiones. Hay que analizar caso por caso y además tiene que acreditarse las creencias.
La objeción de conciencia aplica para los ateos, agnósticos, pacifistas, etc. Es un concepto muy amplio, pero tiene que ser una convicción tan arraigada en la persona que le permita precisamente pedirle a una autoridad que la exima de una determinada conducta.
