El viernes 14 de enero del presente año entró a regir la ley “Creación del Fondo Nacional de Avales para el apoyo a las empresas afectadas por el Covid-19 y la reactivación económica”, una iniciativa de la administración de Carlos Alvarado que fue discutida y enmendada durante 19 meses por la Asamblea Legislativa.
Sin embargo, en julio pasado, el actual ministro de Hacienda, Nogui Acosta, confirmó el aviso dado por el ahora presidente Rodrigo Chaves cuando se encontraba en campaña electoral: esa ley no se aplicará y sus recursos se sumarán al pago de la deuda pública.
Sin embargo, la ley aún no ha sido derogada y aparece vigente en el Sistema Costarricense de Información Jurídica, de la Procuraduría General de la República.
Para Chaves, la iniciativa de Alvarado tendría algún componente conspirativo en favor de los intereses bancarios, pues, dado el aumento en la mora crediticia que afectó a empresas y personas como consecuencia de la crisis sanitaria, los US $270 millones de un préstamo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) para constituir ese Fondo Nacional de Avales, pues “en realidad” serían para favorecer a los bancos, no así para mejorar las oportunidades de las empresas y personas de ser sujetas de crédito.
Para justificar su postura, Chaves argumentó que las deudas morosas, a causa de la pandemia, ya han sido renegociadas con las entidades financieras.
UNIVERSIDAD solicitó al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif), a la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) y al Banco Central de Costa Rica (BCCR), el número de empresas, especialmente micro, pequeñas y medianas, que se beneficiarían del fondo de avales, pero todas las entidades dijeron no tener esa información.
Alberto Dent, presidente del Conassif, respondió que “ni el Conassif ni la Sugef cuentan con la información solicitada”.
Consultado sobre la afirmación del Poder Ejecutivo, en cuanto a que el Fondo Nacional de Avales favorecería a los bancos acreedores, el funcionario dijo que “el Conassif es un ente regulador y no tiene nada que ver con el proyecto de avales”.
Por su parte, la jefa de la Sugef, Rocío Aguilar, confirmó la ausencia de esa información y relativizó la afirmación del Ejecutivo sobre el supuesto beneficio para los bancos, a expensas de las empresas y personas, que traería la ley de avales.
Aguilar recordó que, precisamente, porque el Conassif y los bancos flexibilizaron las exigencias con el fin de facilitar las readecuaciones de deudas ante el embate de la pandemia, ni los deudores ni los propios bancos encararon un riesgo de pérdida económica.
Esto es ratificado por el Informe Anual de Estabilidad Financiera 2020-2021 —los últimos datos oficiales sobre cumplimiento y morosidad que se tienen—, que es elaborado conjuntamente por el BCCR, el Conassif y las superintendencias del ramo financiero.
“Los bancos no requerían de ese instrumento (el Fondo Nacional de Avales), pues gracias a la regulación y supervisión pudieron enfrentar esa crisis sin que problemas de solvencia, morosidad o liquidez los hubiesen afectado”, enfatizó Aguilar.
De hecho, si hubiera algún propósito conspirativo pro-intereses bancarios en la creación de ese Fondo, habría sido un complot de alcance latinoamericano, ya que dos estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) constataron que Costa Rica fue, más bien, “una excepción en el tema de avales o garantías” puestas a disposición del público durante la pandemia.
Titulados Programas de moratoria de créditos bancarios en tiempos de Covid-19 en América Latina y el Caribe y Esquemas de garantía pública para créditos bancarios en tiempos de Covid-19 en América Latina y el Caribe (ALC), ambas investigaciones estudiaron los programas puestos en efecto en siete países de la región —Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Perú, República Dominicana y Uruguay— para ayudar a las personas físicas y a las empresas a hacer frente a las consecuencias económicas de la crisis sanitaria.
El segundo estudio encontró que “un número importante de países de ALC han implementado mecanismos de garantía pública para facilitar el acceso de empresas y personas a la financiación bancaria; sin embargo, no todos los países utilizaron esta herramienta. De los siete países relevados en este estudio, cinco han utilizado esquemas de garantía de cierta magnitud, mientras que en Costa Rica hubo una iniciativa, pero tuvo volumen poco significativo y República Dominicana no utilizó este tipo de esquemas”.
Esta investigación también resalta que, para los bancos, la refinanciación de deudas implicó un esfuerzo extraordinario, que el fisco, por su parte, no tuvo que hacer.
Entre las recomendaciones que los estudios plantean hacia el futuro está, más bien, la de desarrollar esquemas de avales con garantía pública no solo en tiempos de crisis, sino también en períodos de “normalidad”.
Aguilar, por su parte, llamó la atención al hecho de que la emergencia, que llevó pensar en los avales públicos, no ha terminado.
“Enfrentamos nuevas crisis, agravadas por conflictos geopolíticos, una potencial recesión, niveles de desempleo que persisten, impacto severo en el ingreso disponible, altas tasas de interés, mayor volatilidad cambiaria que, sin lugar a dudas, impactará en los hogares y empresas”, dijo (ver el recuadro).
Anotado todo lo anterior, tampoco es que la ley que creó el Fondo de Avales, haya quedado diseñada a prueba de vivezas. Al menos esto es lo que opina Álvaro Jenkins, presidente de la Unión Costarricense de Cámaras de la Empresa Privada (Uccaep), quien, el pasado jueves, al presentar los resultados de una nueva “Encuesta Pulso Empresarial”, consideró “necesario recuperar el proyecto original”, de la ley de avales, pues dijo que su gremio no apoya la modificación que se le introdujo en la parte final del debate legislativo.
Según Jenkins, esa modificación “amplió a todas las empresas morosas en los beneficios de esa ley, que originalmente fue diseñada solo para las que resultaron con deudas como resultado de la crisis de la pandemia por Covid-19”.
Además, para el dirigente empresarial, hablar de avales es volver al viejo tema de la necesidad de reformar el Sistema de Banca para el Desarrollo, de modo que “se puedan usar US $500 millones que están allí parqueados” y modificar la definición de lo que se consideran micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) —tener menos de 100 personas empleadas—, con el fin de que más empresas puedan beneficiarse de los apoyos especiales para las Mipymes. Jenkins calificó de “urgente” actuar en esa dirección con el fin de bajar las tasas de interés.
Por su parte, Roger Madrigal, presidente del BCCR, defendió el apoyo dado en su momento por el banco al proyecto, siempre y cuando se le introdujeran modificaciones que disminuyeran el “riesgo moral” de dar avales con fondos públicos.
“La Junta Directiva del BCCR remitió observaciones de mejora a las diferentes versiones del proyecto de ley que le fueron consultadas por parte de la Asamblea Legislativa, en su mayoría orientadas a fortalecer la técnica del instrumento y a mitigar el riesgo y a asegurarse que el otorgamiento del aval no se diera a deudores que no hubieran sido afectados por la pandemia del Covid-19”, dijo a UNIVERSIDAD.
Sin embargo, agregó que no todas las observaciones planteadas por la entidad quedaron finalmente en la ley (ver el recuadro).
De modo que sigue vigente el dilema de avalar o no con fondos públicos a las personas y empresas afectadas en su desempeño económico por la crisis de Covid-19 y ahora también por la saga de mayor inflación, guerra en Ucrania, políticas monetarias restrictivas, tasas de interés altas y desaceleración de la actividad económica, que ya impacta al país.
Y tanto la derogatoria o no de la ley de avales como el uso del crédito del BCIE para dar estas garantías o para pagar un poco de la deuda pública, son decisiones que ha de tomar la Asamblea Legislativa.
Superintendenta de Sugef y Supen, Rocío Aguilar:
“Los bancos no requerían de ese instrumento”
¿Cuántos son los créditos morosos a partir de marzo del 2020 -es decir, cuya morosidad se debió al inicio de la pandemia- y que podrían beneficiarse del proyecto de ley de avales, de no haber sido descartado por la administración Chaves?
—Dado que desde marzo del 2020 el Conassif, en apoyo a los hogares y empresas, aprobó medidas de flexibilización normativa para enfrentar la crisis de la pandemia permitiendo de manera ilimitada los arreglos, prórrogas, reestructuración, entre otras, no es factible determinar dichos sujetos.
No obstante, es claro que enfrentamos nuevas crisis, agravadas por conflictos geopolíticos, una potencial recesión, niveles de desempleo que persisten, impacto severo en el ingreso disponible, altas tasas de interés, mayor volatilidad cambiaria que, sin lugar a dudas, impactarán en los hogares y empresas.
La crisis del Covid-19 se logró solventar, en parte, por las bajas tasas de interés y la rápida recuperación de las economías, así como por las medidas citadas que las autoridades de regulación y supervisión tomaron oportunamente.
¿Cuál es su criterio sobre la afirmación realizada por la actual administración de que “el dinero del Fondo de Avales favorecería a los bancos más que a las empresas endeudadas”?
—Este es un tema de política pública y corresponde al Poder Ejecutivo su valoración.
Considerando las manifestaciones realizadas por este último, puede inferirse que en la actualidad prefiere la utilización de estos recursos para apoyo presupuestario, difiriendo así del objetivo inicial de apoyar a las empresas y hogares, dado el impacto en su flujo de ingresos provocado por el cierre decretado por la pandemia.
De acuerdo con estudios recientes del BID sobre los programas de moratoria de créditos bancarios en tiempos de Covid-19 en América Latina y el Caribe, los programas de avales fueron una realidad en algunos de los países, destacándose los siguientes beneficios: demostraron ser un instrumento relevante para mitigar efectos de la pandemia, posibilitaron a personas y empresas acceder a financiación bancaria para sobrevivir financieramente y preservar empleos, coadyuvaron a evitar contracción del crédito bancario, los esquemas de garantía parciales resultaron efectivos para personas y empresas previamente bancarizadas.
Costa Rica fue una excepción en el tema de avales o garantías, de acuerdo con el BID, porque, a pesar de que la ley finalmente se aprobó, su prolongada discusión impidió la materialización de los beneficios anteriores.
Los bancos no requerían de ese instrumento pues, gracias a la regulación y supervisión pudieron enfrentar esa crisis sin que problemas de solvencia, morosidad o liquidez los hubiesen afectado.
Roger Madrigal, presidente del BCCR:
“No todas las observaciones fueron consideradas”
La Junta Directiva del BCCR apoyó en su momento el proyecto de ley de avales, incluso proponiendo reformas para asegurar que esos fondos no pudieran ser usados para pagar deudas anteriores a las causadas por la pandemia. ¿Qué opina del argumento del Ejecutivo acerca del beneficio que tendrían los bancos si se aplicara?
—El aval es una herramienta que permite a un agente económico ser sujeto de crédito, ante la ausencia de otro tipo de colateral, lo que, consecuentemente, lo beneficia, pero también resulta beneficioso para el acreedor -un banco comercial, por ejemplo-, porque le brinda una garantía que reduce el riesgo de crédito; es decir, reduce la pérdida esperada para el acreedor -el banco comercial-.
Al reducir el riesgo que perciben las entidades financieras al otorgar un crédito, estas están dispuestas a brindar una mayor cantidad de crédito y en mejores condiciones de tasa de interés y plazo de financiamiento.
Se menciona, en estudios económicos y financieros, que la eficiencia de los avales depende de si las garantías aumentan la oferta de préstamos o simplemente actúan como un subsidio para los prestamistas. Algo que debe tenerse en cuenta es que la figura del aval conlleva un elemento de riesgo moral.
Para mitigar el riesgo moral y el comportamiento oportunista, los fondos de avales no deben cubrir el valor total de los préstamos. Un elemento que contiene la ley actual es que permite otorgar un aval a un deudor clasificado en la categoría denominada de “riesgo alto-viable”, lo cual podría incrementar el mencionado riesgo moral o comportamiento oportunista de los deudores.
La Junta Directiva del BCCR remitió observaciones de mejora a las diferentes versiones del proyecto de ley que le fueron consultadas por parte de la Asamblea Legislativa. Las mejoras planteadas en su mayoría se orientaron a fortalecer la técnica del instrumento y a mitigar el riesgo mencionado anteriormente y a asegurarse que el otorgamiento del aval no se diera a deudores que no hubieran sido afectados por la pandemia del Covid-19.
El artículo 1 de la ley establece claramente que para ser sujeto de estos avales se debe demostrar que fueron afectados por la pandemia ocasionada por el Covid-19, que no se utilizara para sustituir garantías crediticias o que se utilizara el aval por parte de los intermediarios financieros sin que estos otorgaran al deudor mejoras efectivas en las condiciones crediticias, por ejemplo, reducción de la cuota. Sin embargo, cabe señalar que no necesariamente todas las observaciones fueron consideradas.
