Colocación de la deuda pública: ¿el fin de un monopolio privado?

La intermediación de la deuda pública interna, deuda cuyo peso superó los ¢4 billones en 2018, ha estado en manos de la Bolsa Nacional de Valores S. A. y funcionó como un negocio monopólico. Su predominio ahora lo amenaza un nuevo sistema público más eficiente para las entidades estatales inversoras.

 

Este lunes 22 de julio, después de muchos ires y venires de las instituciones financieras nacionales, el Ministerio de Hacienda realizó un movimiento histórico para el mercado de valores nacional e inauguró una plataforma propia del Banco Central (BCCR) en la que captó cerca de ¢150.000 millones y recibió ofertas por ¢180.000 millones.

El hecho parece un hito para la colocación de la deuda pública costarricense, e incluso podría significar el fin de una práctica de formato monopolística que había desarrollado la empresa privada Bolsa Nacional de Valores S. A. (BNV) durante los últimos 15 años, amparada por ambigüedades legales y la carencia de iniciativa por parte del Estado para evitarlo.

La colocación fue confirmada por la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, quien además indicó que es el inicio de cuatro operaciones que llegan para quebrar el dominio de la BNV como único ente capaz de intermediar las colocaciones de la deuda pública nacional, incluso entre entidades del mismo Estado que afrontaban costos mayores.

Por ahora, para el segundo semestre de este 2019, la idea es hacer solo cuatro de diez subastas en el nuevo sistema Sinpe del BCCR; sin embargo, la ministra Aguilar afirmó que la idea es migrar poco a poco al nuevo sistema, al menos en cuanto a las instituciones del Estado.

Eso sí, señaló Aguilar, este “no es un proceso que se pueda hacer de la noche a la mañana”, porque primero deberá ordenarse la deuda de todas las instituciones y estandarizarla, una meta que tomará tiempo.

Hasta ahora, la colocación de la deuda interna —cuyo volumen superó los ¢4 billones en 2018— se había realizado a través de los sistema de la Bolsa Nacional de Valores exclusivamente, lo cual el propio Banco Central consideraba que no era ni eficiente ni normal, según respuestas que el gerente Eduardo Prado dio al diputado José María Villalta (Frente Amplio).

Villalta incluso cuestionó la legalidad de esa práctica, a la luz de un artículo 6 de la ley de Reestructuración de la Deuda, vigente desde el 2002. Esas dudas se manifestaron con mayor intensidad en las últimas semanas, en las que el diputado reclamó a la ministra Aguilar la existencia de posibles irregularidades ante la supuesta pasividad de Hacienda.

Esa norma establece que los órganos públicos nacionales solo deberían comprar la deuda del Estado de forma directa, a través del Banco Central o del Ministerio de Hacienda: “sin costo alguno de comisión, intermediación, descuento o premio”. Sin embargo, no había mecanismos convenientes para ello (plataformas como la nueva del BCCR) y no había total convencimiento de aprovecharlos.

Esto no lo veía bien el Banco Central: “En Costa Rica, si bien recientemente el emisor soberano más importante (el Ministerio de Hacienda) ha optado por mecanismos directos de colocación en mercado primario, ambos mercados (el de acciones de capital y el de deuda soberana) han residido históricamente en la BNV. Esto no necesariamente es lo más eficiente y es más bien inusual que ambos sean organizados por la misma entidad”, escribió el gerente Eduardo Prado en el oficio GER 0179-2018, del 2 de julio del año pasado.

Hasta el momento, sin embargo, las colocaciones del mercado primario (es decir, las que se realizan por primera vez) se tramitaban solo mediante la Bolsa, entidad que a cambio obtenía el beneficio de aglutinar más usuarios y diluir los costos de mantener infraestructura requerida por ley, explicó su gerente general, José Rafael Brenes, aunque consideró innecesaria la nueva plataforma del BCCR. Asegura que el uso de la BNV no le representa un costo extra a Hacienda y que las comisiones que pagan los inversionistas públicos (como el INS, bancos o CCSS) igual deberían pagarlas sin importar qué plataforma utilicen.

Esto representaba una práctica monopólica, según el economista Fernando Rodríguez, exviceministro de Hacienda y actual académico de la Universidad Nacional. Esto porque se trasladaban de manera exclusiva a una entidad privada los beneficios asociados con la gestión del “negocio público más grande que tiene este país”.

“No hay cosa más de semejante tamaño, ni las compras de Recope ni las de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). Es más, podemos juntar esos dos rubros y no llegarían a ese nivel de negocio. Estamos hablando de más del 50% del PIB”, indicó.

Y agregó: “(para la BNV) es casi su único negocio (…) vos le quitás a la bolsa la negociación de la deuda pública y lo que queda aquí es mínimo, la bolsa se convierte en un negocio de mentiritas, porque casi no hay deuda privada; es decir, no hay bonos privados y nosotros casi no tenemos mercado de acciones”.

Tensiones recientes

El negocio funcionaba así, aunque a algunos les resultaba incomprensible. Era como si una persona tuviese necesidad de liquidez y para resolverla acude a sus familiares y luego estos tuvieran que acudir a un tercero para hacerle la transferencia.

Es cierto que hasta hace pocos meses, en diciembre pasado, se terminó de desarrollar la plataforma del BCCR para gestionar las colocaciones de deuda pública; sin embargo, las colocaciones directas —sin intermediarios como la Bolsa— podían hacerse incluso sin esa herramienta, estimó Rodríguez.

Además, el economista recordó que la Ley 8131, de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, es clara y señala que los objetivos de financiamiento deben basarse en obtener una mayor liquidez a un menor costo, algo que la BNV garantizaba a Hacienda pero no a las entidades estatales.

No obstante, siempre hay que “mover intereses fuertes”, dice Rodríguez un año y medio después de haber dejado su cargo como viceministro de Hacienda. Al fin y al cabo se trata del “negocio público más importante del país”.

Eso sí, Rodríguez sí señaló que llevaban razón quienes defendían que el sector público carecía de una estructura tan ordenada como la que había desarrollado la Bolsa después de tantos años de trabajar en solitario.

Por ahora, comentó Rocío Aguilar, el BCCR trabaja en soluciones, pues —por un asunto de conveniencia— es necesario dar seguimiento a los títulos para la fijación de sus precios en el mercado secundario y para seguir sus vencimientos.

BNV sigue presente

A pesar de las intenciones manifiestas de la Ministra de Hacienda, el frenteamplista Villalta sigue con las alarmas encendidas sobre el tema. En su despacho se reciben alertas sobre supuestas intenciones de aletargar la transición, por esa relación que en años anteriores le había permitido a la BNV hacerse del mercado de colocación de la deuda pública.

Ante estas dudas, Villalta cuestionó a la ministra Aguilar sobre el tema a inicios de mes, cuando la jerarca se presentó al Plenario legislativo para despejar las últimas dudas de los congresistas sobre el proyecto de colocación de financiamiento externo también conocido como los eurobonos.

Allí, Villalta fue incisivo y preguntó a Aguilar sobre el presunto incumplimiento de la ley y de sus disposiciones para que los entes públicos colocaran su deuda de forma directa, algo ante lo que Aguilar no supo muy bien qué responder.

“Tomo nota y vamos a revisar cuál es la razón (del supuesto incumplimiento), si es porque el mercado secundario desarrollado está en la Bolsa, con todo gusto, eso es un proceso que estamos  llevando adelante en este momento de la gestión de la deuda”, apuntó la jerarca.

“Con todo gusto lo vamos a revisar y si hay que someterse a eso, así lo haremos; y si por conveniencia del mercado hay que modificar la ley, también lo planteamos”, subrayó ante las dudas de Villalta sobre el verdadero deseo de Hacienda de impulsar un mercado primario en el que la BNV no cobrara sus comisiones.

Las dudas de Villalta, sin embargo, no fueron gratuitas. Antes había recabado información sobre una mesa destinada al “seguimiento a las asistencias técnicas para la gestión de la deuda pública”, en la que además del Ministerio de Hacienda, del Banco Central (BCCR) y de la Superintendencia General de Valores (Sugeval), estaba presente la BNV.

La conformación de esta mesa fue confirmada por todas las entidades a Villalta, aunque en el caso de Hacienda no fue sino hasta un segundo oficio, pues no consideraron el grupo como una instancia formal, como sí hicieron el resto de participantes.

Sobre la participación de la Bolsa, Hacienda dijo en un oficio a Villalta que la idea era involucrar al ente privado como una entidad importante en el mercado de los valores, pero que sus representantes se retiraban siempre que existía un posible conflicto de intereses.

No obstante, el gerente de la BNV, José Rafael Brenes, indicó a UNIVERSIDAD que eso nunca sucedió. En las cuatro minutas de las reuniones entregadas por Hacienda a Villalta, solo se evidenció un retiro de la representación del grupo privado.

Eso sí, Brenes bajó el piso a la comitiva e indicó que es “una instancia de diálogo”. “Se trata de llegar a consensos de política pública. Si la discusión no tiene que ver con nuestras funciones, no participamos”, indicó después de reiterar que no entiende por qué Hacienda decidió invertir en crear una plataforma en el BCCR.

No obstante, Villalta observó que es evidente la existencia de un conflicto de intereses constante, pues “se toman decisiones sobre la colocación de la deuda pública y la Bolsa es un intermediario directo interesado en que todo se coloque en su seno”.

“Es un actor privado interesado con poder de influencia sobre decisiones públicas que deberían responder únicamente al interés público (…) En algunas minutas hemos podido constatarlo, porque se discutían límites de Tesoro Directo, que es la plataforma alternativa de la Tesorería para colocar directamente la deuda, como se hace en muchos países, y se discutía eso con la Bolsa ahí presente, que es la parte interesada en seguir monopolizando ese negocio”, remató.

Eso sí, la presencia de la Bolsa ha sido justificada como único intermediario que existe por ley del mercado secundario de valores; es decir, el único organismo que tiene el control de los títulos que ya existen y que se renegocian nuevamente.

Ese negocio, que también tiene características monopólicas, no ha planteado reformarse, según las autoridades de Hacienda; sin embargo, Villalta asegura que este es un buen momento para plantear la discusión.

“La tendencia mundial, y esto lo reconocen las autoridades del BCCR, es que los Estados busquen colocar sus instrumentos sin tener que pagar estos costos de intermediación y en Costa Rica no hemos podido desarrollar eso no por falta de conocimiento, sino porque las decisiones de política pública han estado determinadas por la influencia indebida de la BNV y de actores políticos que tienen un pie en el negocio particular y otro en la función pública”, aseguró.

¿Qué dicen los inversores?

A pesar de los dimes y diretes entre las entidades estatales, los actores políticos y la BNV, los inversores aseguran que desean invertir de forma directa, a través del BCCR, y algunos de ellos destacan los beneficios que ello acarrearía.

Entre ellos, el diputado Villalta recibió respuestas del Instituto Nacional de Seguros (INS), el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados (AyA), y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), los cuales compran bonos del Estado y destacaron que sería más productivo acudir sin intermediarios a través de la nueva plataforma.

El INS, por ejemplo, indicó que “al poder hacerlo de forma directa, se ahorraría los costos de intermediación bursátil, tanto a nivel de comisiones de la BNV, como en las de los Puestos de Bolsa”.

Por su parte, el AYA indicó que la nueva oportunidad permitiría actuar “sin recurrir en costos adicionales tales como comisiones y otros que cobran los proveedores del servicio en la BNV”.

El ICE fue igual de concreto, y puntualizó señalando que “con la entrada en funcionamiento de la subasta de títulos valores de deuda pública mediante la nueva plataforma Sinpe, se espera mantener las bondades actuales de la plataforma y así como tener un mayor grado de capacitación en la ejecución operativa”.

Cuando estas entidades escribieron sus oficios no había entrado en funcionamiento la plataforma del BCCR que ahora hará competencia a la de la BNV, que —según indicó el propio Central— estaba lista desde diciembre, tras una inversión de  ¢315 millones.

Según indicó la Tesorería Nacional al diputado Villalta, se tratará de un mecanismo que permitirá “obviar los costos de transacción o de intermediación bursátil que implica pasar por la infraestructura de la Bolsa Nacional de Valores”.

No obstante, en ese mismo oficio, la Tesorería advertía como un posible problema de implementación “el ruido de los organizadores del mercado que son afectados”.

No existe evidencia concreta de presiones en la materia; sin embargo, la primera emisión a través de la plataforma Sinpe del BCCR estaba pactada para abril, pero finalmente se pospuso por tres meses más.

Ya en 2016, el mercado había experimentado una lucha similar para la entrada en funcionamiento de un nuevo mecanismo.

En aquel momento, fue la herramienta Tesoro Directo, que también permitía negociaciones sin intermediarios. No obstante, esta herramienta echó a andar, pero lo ha hecho a un paso lento y sus colocaciones incluso han decaído en los últimos meses.

No obstante, la nueva plataforma Sinpe del BCCR ya empezó a funcionar y el mercado de la colocación ya no será exclusivo de la BNV, al menos en el mercado primario. El mercado secundario seguirá siendo de esa empresa, que reportó ingresos por más de ¢5.180 millones, según sus estados financieros auditados, en 2018.

Según Jorge Guardia, expresidente del Banco Central (1990-1994), el efecto del cambio tardó muchos años pero será sencillo: “claro que es más caro si se usa la plataforma de la BNV, porque los inversionistas tienen que pagar comisiones (…) Yo decía que había que buscar la forma más económica y no necesariamente a través de la BNV”.


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