¿Se debió consultar el decreto ejecutivo que cambia la forma de calcular anualidades a los funcionarios en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), sindicatos o colegios profesionales antes de publicarse? Tres abogados en derecho administrativo y laboral aseguran que sí y que incluso dicha disposición podría ser considerada relativamente nula por su fallido procedimiento.
El pasado 22 de mayo, el Poder Ejecutivo publicó un polémico decreto que establece nuevas disposiciones en lo referente a la anualidad y la conversión de incentivos a montos nominales fijos, tanto los ya recibidos previo a la vigencia de la Ley, como los que se adquieran posterior a su publicación. Sin embargo, este no fue consultado a la Caja ni a ninguna organización representativa afectada.
La Ley General de Administración Pública (LGAP) señala, en su capítulo único sobre elaboración de disposiciones de carácter general, artículo 361, párrafo uno, que “se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas”.
También, en el párrafo dos se lee: “se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto”.
Para el exdirector jurídico de Casa Presidencial y profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Costa Rica, Marvin Carvajal, no era necesario consultar ese decreto a las autoridades de la Caja, pues no afecta el ámbito de sus competencias, pero sí a las organizaciones gremiales afectadas.
“Yo diría que no es obligatoria la consulta a la Caja porque no afecta sus competencias, no calza en el párrafo primero. Esto solo afecta la relación laboral existente”, aseguró Carvajal.
Sin embargo, sí consideró que debió pedirse un criterio a las organizaciones representativas de intereses generales y corporativos, como los sindicatos, que en la institución suman 17.
“Creo que sí es obligatoria la consulta a los sindicatos, Colegio de Médicos y de Enfermería. El párrafo dos es muy evidente porque hay un tema que es de interés innegable de las personas que se desempeñan en la Caja, y es el cálculo de los diferentes pluses a partir de un monto fijo”, agregó.
La única forma de que se haya omitido esa consulta habría sido por “razones de interés público o de urgencia”, según indica la ley de administración pública. Esto debió ser consignado en el decreto, que generó la pasada huelga de ocho días en agosto.
Carvajal apoya la tesis de que esta anomalía podría provocar la nulidad relativa del decreto. La única forma de subsanarse sería con un acto de aclaración en La Gaceta en la que invocaran esas razones de urgencia o de interés público.
“De acuerdo con el artículo 188 de la LGAP, las nulidades relativas pueden ser objeto de subsanación, convalidación o sustitución. El caso que aquí interesa es subsanación. Habría que justificar adecuadamente por qué en este caso había que aprobarlo tan rápido como para no realizar las audiencias“, mencionó.
Según la LGAP, una nulidad es absoluta cuando falta uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo, y es relativa cuando el elemento existe pero resulta imperfecto por alguna situación.
Consulta a Caja es obligatoria
El especialista en derecho administrativo, Luis Ortiz, sí es enfático en señalar que el decreto debió ser consultado a la Caja, pero existe la excepción de no hacerlo por la urgencia, siempre y cuando quede consignado en el expediente administrativo.
“Bastaría con que Hacienda haya justificado por qué era urgente y no le daba chance de hacer la consulta para que ya no se diera el 361 de la LGAP”, señaló Ortiz.
Ortiz afirmó que la nulidad del edicto es difícil de comprobar, pues debe pasar por un Tribunal Contencioso Administrativo, el cual dictará si el vicio de procedimiento es sustancial. Este proceso podría durar hasta cinco años.
“El contencioso ha interpretado que no necesariamente en todos los casos eso generaría la nulidad, sino que habría que hacer análisis de acuerdo con el artículo 223 de la LGAP, el cual establece que los vicios de procedimiento únicamente van a anular el acto si se entiende que son sustanciales. ¿Qué es sustancial? Que haya generado indefensión a una de las partes”, mencionó.
“También hay que hacer una hipótesis. ¿Qué hubiera pasado en este caso si se hubiera consultado a la Caja? ¿Hubiera cambiado o no el decreto ejecutivo que se publicó? Si en el expediente no quedó establecido que se iba a hacer la excepción, aún el paso siguiente tendría que ser analizado para ver si podría generar la nulidad”, agregó.
El abogado laboralista, Fernando Bolaños, coincide en que esta consulta debió hacerse a la Caja, pues las disposiciones del decreto dictado por el Ejecutivo “pueden afectar a los administrados”.
¿Por qué no se consultó?
Consultadas por UNIVERSIDAD sobre el porqué no sometieron este decreto a consulta, la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, y la de Planificación, Pilar Garrido, dieron versiones contradictorias.
Para Aguilar, no era necesario que este edicto fuera consultado, pues solo viene a normar lo que ya estaba estipulado en la Ley 9.635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.
“No requería de consulta. Ese decreto lo que hace es básicamente desarrollar lo que la ley tiene. Estamos frente a un reglamento que es de aplicación general, entonces por eso ni el primero ni el segundo se consultó. Tampoco nadie vino por algún procedimiento a objetar, hoy día es válido y de cumplimiento para todos”, destacó la ministra.
Pero Garrido aseguró que no se hizo la consulta a la Caja por razones de urgencia, pues se debía asegurar “con la mayor brevedad el cumplimiento coherente y uniforme de la ley 9.635”.
Agregó también que, como en el decreto publicado el 18 de febrero se consignó la urgencia, este criterio ya se aplicaría a las siguientes dos normas.
“La decisión se tomó con respecto al decreto principal y, por ende, aplica para sus correspondientes reformas posteriores, en virtud de que las razones de interés público y de urgencia que se alegaron en el decreto ejecutivo general subsistían, lo cual se ve reflejado en el considerando X del 41.729”, externó Garrido.
En referencia a esta aseveración, el exdirector jurídico de Casa Presidencial, Marvin Carvajal, explicó que estos decretos deben ser siempre consultados a las partes afectadas.
“No me parece que la tesis sea correcta. Se podía obviar por razones de interés público o de urgencia, pero se debía consignar en el decreto o expediente administrativo. Todos estos decretos de una u otra forma endurecían o generaban interpretaciones duras para sostener objetivos de la reforma fiscal, y en algunos sí se podría generar la necesidad de consultar”, aseveró Carvajal.
Polémico decreto
La publicación del decreto ejecutivo N° 41729-MIDEPLAN-H en mayo de este año generó toda una polémica, pues se trajo abajo el edicto anterior publicado el 18 de febrero de 2019 y, por ende, el acuerdo suscrito dos días después entre las autoridades de la Caja y los sindicatos.
Este acuerdo señalaba que las anualidades acumuladas por los trabajadores antes de la vigencia de la Ley N° 9.635 se respetarían en su forma de cálculo y se continuarían reconociendo y remunerando de acuerdo con el porcentaje establecido para cada puesto.
Ante tal incertidumbre, los sindicatos de la Caja iniciaron una huelga el pasado 5 de agosto, la cual finalizó ocho días después, luego de que las autoridades de la institución y los sindicatos decidieran respetar el acuerdo firmado en febrero y judicializar dos de los puntos relacionados con anualidades e incentivos salariales.
Esa huelga dejó como resultado más de 80 mil citas de consulta externa, tres mil cirugías suspendidas y dos muertes aún en investigación que se achacan al movimiento. El Gobierno, sindicatos y autoridades de la Caja lograron un acuerdo, ante la inminente paralización total de labores de los médicos especialistas.
Actualmente, los centros médicos se encuentran ejecutando planes para reprogramar esas citas y cirugías, que se acumulan en las grandes listas de espera en la seguridad social. Estas medidas conllevan el pago de horas extra a los empleados que también participaron del movimiento de huelga.
