- Según el documento, los propios órganos estatales “han venido a debilitar el fortalecimiento que se procuró realizar”.
Casi 10 años han pasado desde que entró en vigencia la Ley 8.660 para el Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones (2008); sin embargo, pocos han sido sus efectos a favor del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), una de las principales instituciones a las que pretendía beneficiar ante la apertura del mercado de telecomunicaciones que ocurrió a mediados de 2009.
Esta fue una de las principales conclusiones del último Informe “Hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento” 2017 del Programa Institucional Sociedad de la Información y el Conocimiento de la Universidad de Costa Rica (Prosic-UCR).
El informe destacó las facultades contempladas por la ley que fueron asignadas al ICE para que lograra mantener su competitividad en materia de confidencialidad y agilidad de sus procesos, puntos que fueron establecidos en el papel, pero que luego fueron frenados por distintas instancias estatales en varias ocasiones.
En esta línea, uno de los máximos beneficios del proyecto era que establecía la posibilidad de que el ICE recurriera a fideicomisos como método para desarrollar proyectos de infraestructura sin tener que recurrir a aprobaciones anteriores, evitando retrasos de meses o años, punto que luego fue echado abajo por la Contraloría General de la República (CGR).
Según el informe, con esta medida, “la intención de los legisladores fue otorgar a la institución otro tipo de instrumento distinto a la licitación pública”, aunque “respetando los parámetros de la legalidad”.
Esto le permitiría al ICE satisfacer sus objetivos “quizá no a la misma velocidad que lo hacen las empresas privadas, pero reduciendo plazos de orden administrativo”.
No obstante, el informe de Prosic recoge que todas estas intenciones luego fueron frenadas en 2012 por la Dirección de Contratación Administrativa de la CGR, ente que obligó al ICE (mediante el oficio 6172 del 22 de junio del 2012) “a requerir, de previo a la firma de cualquier contrato de este tipo, el refrendo contralor”, a pesar de las indicaciones de la Sala Constitucional que habían avalado en 2008 los procesos de fiscalización posterior (sentencia 11210-2008).
Por otra parte, en materia de confidencialidad de la información, el documento señala que -si bien la ley de fortalecimiento establecía la confidencialidad de “la información relacionada con las actividades del ICE”- luego la Sala Constitucional (en la sentencia 11.871-2012) realizó una distinción en la materia, en tanto determinó que toda la información referente a la generación de energía eléctrica es “de interés público” y, por tanto, de ese dominio.
En aquella ocasión, la Sala IV resolvió un recurso de amparo interpuesto en contra del Banco de Costa Rica (BCR) y el ICE, ante el que restringió las facultades del Instituto en esa materia.
Por todos estos motivos, el estudio concluye que si bien la ley promulgada “pretendió fortalecer y flexibilizar el marco legal que como institución pública debe respetar el ICE”, la realidad terminó dejando a este organismo con un instrumento cuyo aporte ha sido “mínimo”.
Específicamente, el trabajo destaca que la legislación entonces ha sido infructífera “no por
las disposiciones de la ley en sí misma, sino por órganos del Estado como la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la República e incluso la misma Sala Constitucional que han emitido criterios y sentencias vinculantes para el instituto que han venido a debilitar el fortalecimiento que se procuró realizar”.
Correcciones urgentes
En el contexto de las telecomunicaciones, el informe del Prosic apunta que es esencial corregir estos problemas que dificultan la competencia del ICE, que tiene que enfrentarse a empresas privadas como Claro o Movistar y la posible entrada de algún nuevo operador vía “concurso móvil”.
En esta línea, el informe explica que “el posible ingreso de un nuevo operador (o la ampliación de servicios por parte de alguno que ya esté presente), si bien representaría un reto para Claro y Movistar, sería aun más retador para el ICE”.
Esto se atribuye a que el ICE, “además de tener que preocuparse por competir en un mercado ya de por sí bastante difícil”, debe también “ocuparse de resolver problemas creados por los propios órganos de la Administración Pública”, algo que dificulta sus labores de negocio adquiridas con la apertura del mercado en 2009.
Al respecto, el informe es enfático en que “esta última situación debe resolverse a la mayor brevedad posible”, puesto que -como se ha explicado anteriormente- “tiene un impacto directo en la operación del negocio de telecomunicaciones del Instituto”.
“No había que dejar al ICE por la libre, pero había que darle libertad”
Sobre este tema, el investigador del capítulo sobre la “Evolución del sector telecomunicaciones en Costa Rica” del Informe 2017 del Prosic, Andrés Oviedo, comentó a UNIVERSIDAD que el mayor inconveniente que frenó los alcances de la Ley 8.660 surgió en 2012, con la intromisión de la CGR para exigir controles anteriores en los procesos de fideicomiso del ICE.
Según Oviedo, si bien también existieron problemas de transitoriedad para aplicar el marco jurídico, este funcionó positivamente hasta el año 2012, momento en el que se restableció el control anterior de las operaciones financieras del Instituto.
Al respecto, el investigador explica el impacto que ha tenido esta forma de control en el ICE, institución a la que “no había que dejar por la libre”, pero sí “darle libertad”.
En el informe se menciona que existen deficiencias en la Ley 8.660 para cumplir sus objetivos. ¿Desde su punto de vista, cuáles han sido las principales?
-Quizá la mayor deficiencia que tuvo la Ley 8.660, está en el apartado del fortalecimiento del ICE, dado que tal y como fuera manifestado por los entrevistados, al ICE se le debía dar un espacio de transitoriedad, por cuanto los ajustes que se debían realizar a lo interno tomarían mucho tiempo en ser interiorizados por el personal. No obstante, también debe considerarse que uno de los responsables de la falta de transitoriedad fue el mismo Poder Ejecutivo, por cuanto no fue hasta casi tres años después de suscrito el TLC que se pasó a discusión el texto del proyecto de fortalecimiento en la Asamblea Legislativa.
¿Si tuviera que hacer un balance, cómo me describiría el alcance que ha tenido la ley para lograr el fortalecimiento del ICE en telecomunicaciones?
-De acuerdo con los representantes del ICE entrevistados, así como de don Abraham Madrigal, exfuncionario del ICE (exgerente general), si bien la falta de transitoriedad fue un problema, la ley venía siendo bien utilizada por el Instituto, aprovechando al máximo las herramientas que se le habían dado. No obstante, cuando la CGR se inmiscuyó específicamente en el tema de fideicomisos, el ICE volvió al modelo que tenía antes de la promulgación de la Ley, o sea un modelo de control muy fuerte que no le permitía actuar como lo debe hacer una empresa en competencia.
El ejemplo más claro lo cito en el informe y es el relacionado con el despliegue de la red (de telefonía 3G), siendo que bajo un modelo su implementación y puesta en ejecución se redujo a meses, y posterior al criterio de la CGR solo la parte de implementación se alargó a año y medio.
¿Partiendo de las limitaciones que se explican en el informe, cuáles considera que han sido las principales implicaciones que han tenido y que siguen teniendo para el funcionamiento del ICE?
-Al hacer una lectura de las actas de la Asamblea Legislativa, donde se discutió el proyecto de ley, es evidente que el deseo de los diputados fue que el ICE pudiera competir y para ello se le debían reducir los controles que tenía en materia de inversión, contratación, etc. Lo anterior no debe entenderse como que había que dejar al ICE por la libre, pero había que darle libertad de actuar, estableciendo las responsabilidades correspondientes por la toma de decisiones en las áreas donde se flexibilizaron los controles; no obstante, parece que en el momento actual es prioridad el control sobre la operación del Instituto.
En el informe, menciona que es necesario atender esta situación “a la mayor brevedad posible”. ¿Pero por dónde empezar? ¿Qué hace falta?
-Desafortunadamente, la CGR fijó posición, incluso desde mi punto de vista personal interpretando la Ley, competencia que no tiene. En razón de lo anterior, pareciera que el único camino posible es acudir a los estrados judiciales para que el ICE pueda rebatir las disposiciones y recomendaciones que el órgano contralor estableció (prohibición del control posterior de sus decisiones de negocio).
