A las puertas de que inicie una negociación por ¢1,95 billones que el Estado tiene pendientes de pago con la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) en medio de la crisis por el COVID-19, la posibilidad de recuperar la eventual deuda de cuotas obrero-patronales de los agentes de seguros del Instituto Nacional de Seguros (INS) se ve muy lejana.
Todo se remonta al 31 de agosto del 2000, cuando el INS liquidó a todos sus agentes de seguros, quienes en ese momento formaban parte de la planilla de la institución.
El Instituto los recontrató, a partir del 1 de setiembre del mismo año, bajo un contrato por servicios profesionales o “contrato de intermediario de seguros”, lo cual, en el papel, eliminaba toda relación laboral existente entre ambas partes.
El 17 de julio del 2001, bajo pedido del Gerente Financiero de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), José Alberto Acuña Ulate, el Departamento de Inspección de la CCSS realizó un estudio para determinar si la relación entre los agentes de seguros y el INS era de tipo laboral y, por lo tanto, se podía cobrar al Instituto las cuotas obrero-patronales correspondientes.
El informe fue presentado el 16 de agosto del 2001 y determinó que el INS mantenía una relación con los vendedores y había incurrido en omisiones de los reportes salariales de dichos trabajadores, en el periodo de setiembre de 2000 a febrero del 2001. La deuda en cuotas obrero patronales, en los regímenes de Enfermedad y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte fue estimada en el momento por ¢202.580.636.
El 22 de agosto del 2001, ante esta resolución, el entonces presidente ejecutivo del INS, Cristóbal Zawadski, envió una petitoria a la Procuraduría General de la República para que analizaran la resolución, ya que, en su criterio, la relación entre el Instituto y los agentes era mercantil y no laboral.
El procurador asesor, Ricardo Vargas Vázquez, resolvió el 30 de enero del 2002 que, en su criterio, la relación era de tipo “comisionista mercantil” y no laboral, como había definido la CCSS en primera instancia.
Con esta resolución, Zawadski acudió al entonces presidente de la República, Miguel Ángel Rodríguez, para que interviniera ante un “conflicto de competencias” entre el INS y la Caja. El 12 de febrero de 2002, la Presidencia le pidió a Zawadski y al presidente ejecutivo de la CCSS, Rodolfo Piza, que elaboraran un informe y llegaran a un acuerdo sobre esta situación.
El 21 de febrero de 2002, Zawadski y Piza informaron a Rodríguez que se apegarían a la resolución de la Procuraduría de la República, por lo que no considerarían a los vendedores de seguros como empleados del INS y no realizarían el cobro de cuotas obrero-patronales que en el 2001 se había indicado adeudaba el Instituto.
A partir de esta fecha, la relación laboral entre el INS y los agentes de seguro fue tema de varios juicios en diferentes salas, los cuales fallaron a favor del Instituto y la relación de tipo mercantil.
Sin embargo, el 24 de enero de 2013, la Junta Directiva de la Caja solicitó un nuevo estudio sobre el tema. La Gerencia Financiera inició los trabajos de campo, con entrevistas a trabajadores y solicitó documentos en octubre de ese año. El INS apeló varias veces las solicitudes de la CCSS sobre la anulación del estudio en diversas instancias.
Finalmente, el 23 de setiembre de 2015, 23 meses después de iniciada la investigación, la Gerencia Financiera presentó su informe en el que concluía que, pese a “existir indicios de laboralidad”, la relación era de tipo mercantil, no laboral.
Un nuevo estudio sobre la relación fue solicitado por la Junta Directiva de la Caja, el 1 de diciembre de 2016. El resultado fue presentado el 31 de enero del 2017 y, esta vez la Dirección Jurídica de la CCSS determinó que la relación entre los agentes de seguros y el INS era de tipo laboral, por lo que sugirieron que las instancias administrativas competentes realizaran una nueva revisión y análisis del caso.
A finales del 2017, la Asociación Nacional de Agentes de Seguros (ANDAS) denunció que el INS le adeudaba a la Caja $67 millones de dólares en cargas sociales por sus agentes de seguros. La misma CCSS, el 31 de octubre de dicho año, afirmó que el Instituto no tenía ninguna deuda y que realizaban un nuevo estudio para determinar el tipo de relación, pese a que tan solo nueve meses antes se había determinado la existencia de una relación laboral.
Pese a que no se ha logrado estimar cuánto dinero significan las cuotas obrero-patronales que el INS podría haber dejado de pagar a la Caja, una fuente confiable de UNIVERSIDAD estimó, mediante un estudio, que entre enero del 2017 y junio del 2018, el monto ascendería a ¢5.225.475.500.
Primer informe de la Caja
Como parte de una reestructuración ante la inminente apertura en el sistema de comercialización de los seguros, el INS decidió terminar el contrato laboral con todos sus agentes de ventas el 31 de agosto del 2000. En ese momento, como trabajadores del Instituto, las personas fueron liquidadas según la ley y la entidad desembolsó alrededor de ¢3.000 millones.
Para el 1 de setiembre del 2000, los vendedores fueron recontratados bajo un “contrato de intermediario de seguros”, en el cual se establecía que no existía ninguna relación laboral entre ellos y el INS.
La situación motivó nuevamente una investigación por parte de la Caja. Este informe, entregado el 17 de julio del 2001, firmado por el inspector Sergio Peraza Murillo, el supervisor Octaviano Barquero y el jefe de sección Sergio Salazar Chavarría, del Departamento de Inspección, indicaba que existía una relación laboral entre los agentes y el INS.
Como justificación, el documento presentaba que “es evidente la presencia de los tres elementos que caracterizan una relación de índole laboral (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación)”. Además, este nuevo contrato obligaba a los vendedores a trabajar de forma exclusiva para el INS.
El informe agrega que existe un “poder desproporcionado” entre el Instituto y sus agentes, ya que las nuevas condiciones fueron establecidas por el INS en forma unilateral. A su vez, los únicos cambios se dieron por la “eliminación de los derechos laborales, pero la relación entre las partes siguió igual”.
Segundo informe de la Caja
Luego de que la Procuraduría de la República indicó que, contrario al informe de la CCSS, no existía una relación laboral y los presidentes ejecutivos Zawadski y Piza pactaran para no cobrar las cuotas, el tema quedó en pausa.
Fue en el 2013 cuando la Junta Directiva de la Caja solicitó un nuevo informe. En octubre de ese año, el Departamento de Inspección inició con el estudio entrevistando a 33 agentes de seguros independientes, lo que representaba un 11% del total de agentes contratados por el INS.
El 24 de marzo de 2014, el Departamento de la CCSS solicitó a la Presidencia Ejecutiva del INS una serie de documentos, como la certificación del periodo laborado y el detalle de los pagos, entre otros.
El 8 de abril de 2014, la Gerencia General del INS planteó recursos de nulidad, revisión, revocatoria y apelación ante el Área de Aseguramiento y Fiscalización de Servicios de la Caja, por el proceso que se estaba llevando. Todos los cuales fueron rechazados el 21 de abril de ese año.
Menos de dos meses después, el 13 de junio, el INS reiteró ante la Gerencia Financiera de la CCSS su inconformidad contra la solicitud de los documentos. Dicha Gerencia resolvió el 22 de setiembre de ese año que los reclamos no procedían y, nuevamente, se pidió la entrega de los insumos solicitados.
No contentos con la respuesta, el 28 de octubre de 2014 el INS respondió a la Caja que se reconsiderara la decisión y solicitó dar por concluida la investigación, sin haber entregado los documentos y sin que la CCSS concluyera dicho trabajo.
El 18 de noviembre del mismo año, la CCSS reiteró la necesidad de entregar la información. Así, el 26 de noviembre, 8 meses después de la solicitud y tras 3 recursos de apelación, el INS entregó los documentos.
Pese a que el informe revela “indicios de laboralidad”, como las metas anuales de producción que establece el Instituto para los agentes, la exclusividad en las funciones y la dependencia económica, la jefa del Subárea de Servicios Financieros de la Caja, Mayela Azofeifa Castro, determinó que no había relación laboral. Contrario al primer informe, donde figuraban 3 personeros como responsables de la investigación, en este caso lo firmó únicamente una persona.
Tercer informe de la Caja
El tercer informe sobre la relación entre los agentes de seguros y el INS fue solicitado en diciembre de 2016 y entregado el 31 de enero de 2017.
El estudio hacía una revisión de los contratos, los análisis previos de la CCSS y las sentencias de los diferentes tribunales del país. Sobre este último punto, el informe asegura que las instancias judiciales no han resuelto uniformemente lo que sucede.
“Si bien muchas de las resoluciones se inclinan por definir que la naturaleza jurídica de la relación existente es mercantil, existen votos salvados e incluso resoluciones de casos similares que concluyen que la relación es laboral, lo anterior partiendo de los mismos elementos de valoración”, reza el informe.
El documento señala 17 elementos de laboralidad, recogidos a partir del informe de inspección, entre estos, la injerencia del INS en el quehacer diario de los agentes, las sanciones que conllevan el incumplimiento de parámetros y las auditorías periódicas que realiza el Instituto a las oficinas de los agentes.
En cuanto al contrato bajo el que se encuentran los agentes, el estudio determinó seis elementos probatorios de relación laboral, entre los que destacan sujeción a la normativa interna del INS, los mecanismos de control que ejerce el Instituto sobre los agentes y la exclusividad para trabajar con la institución.
Con todos estos elementos, dicho informe considera que existe una relación laboral.
Contratos actuales
UNIVERSIDAD tuvo acceso a uno de los contratos bajo los que actualmente se rige la relación entre los agentes de seguros y el INS. Al igual que en los informes anteriores, varias cláusulas muestran elementos de una relación laboral.
La cláusula cuarta indica que los vendedores deben contar con un plan anual de comercialización y con metas cuantificables para la venta de los productos. El inciso tres de esta indicación señala que “el Instituto implementará los mecanismos de control, seguimiento, evaluación e incentivos comerciales sobre la ejecución de los planes de ventas”.
La cláusula sétima, denominada “medios y sistemas de control”, señala que “el intermediario se compromete a aceptar todos los medios y sistemas de control que establezca la Superintendencia General de Seguros y el Instituto, así como las acciones preventivas o correctivas de acuerdo a la ley y reglamentos o que se convengan en cualquier momento”.
La cláusula novena recuerda la exclusividad del agente de seguros para con el Instituto, por lo que “se compromete a no promover la venta de productos o representar intereses de otras empresas de seguros o financieras, salvo que cuente con la autorización del Instituto”.
Este medio conoció, además, que periódicamente el INS realiza visitas a las oficinas de los agentes y entrevista a los potenciales clientes, para conocer cómo se desempeñan los trabajadores. Además, los vendedores reciben, por escrito, evaluaciones periódicas en distintas áreas y, en caso de no alcanzar las metas de ventas, pueden sufrir una amonestación por parte del Instituto.
Monto sin definir
La situación entre los agentes de seguros y el INS se remonta a finales del 2000, por lo que –a 20 años de su inicio– la posible deuda que el Instituto acumularía por cuotas obrero patronales con la Caja no se ha cuantificado.
El primer informe de la CCSS, realizado en 2001, establecía que la deuda en cuotas obrero-patronales, en los regímenes de Enfermedad y Maternidad e Invalidez, Vejez y Muerte, era de ¢202.580.636.
Una fuente que tuvo acceso al pago mensual de comisiones por parte del INS a los agentes de seguros en el 2017 reveló a UNIVERSIDAD que se pagaron mensualmente ¢780 millones, para un total anual de ¢9.360 millones. Durante los primeros cinco meses de 2018, el monto mensual fue de ¢815 millones, lo que equivale a ¢4.075 millones en ese año.
Así, el estudio realizado por dicha fuente proyecta que en un periodo de 18 meses (de enero 2017 a junio 2018) el INS habría dejado de reportar en cuotas obrero-patronales ¢5.225.475.000.
INS defiende relación. CCSS dice no tener elementos para cobrar
Consultado por UNIVERSIDAD sobre el argumento de la relación laboral que defienden los agentes del INS, el Departamento de Comunicaciones de la institución respondió mediante un correo electrónico que este caso se ha resuelto apegado a las leyes.
Reiteraron que la figura de contratación con los agentes es de tipo administrativo y que, por tanto, “la compra de los servicios de intermediación de seguros, se realizaba a través de un proceso de contratación administrativa”, la exceptuada en los procedimientos ordinarios, “que se rige por dispuesto en los artículos 7 y 9 inciso d) de la Ley del Instituto Nacional de Seguros”.
Añadieron que tanto la jurisprudencia de la Sala Primera como de la Sala Segunda “ha sido pacífica al indicar que dichos contratos, si bien, se formalizan como contratos administrativos, su ejecución se rige por el Derecho Privado, por lo tanto, les aplica el Derecho Comercial, en consecuencia, no les aplica el Derecho Laboral”.
Similar argumento esgrimieron sobre las evaluaciones que se realizan a los agentes, al sostener que ese procedimiento no representa una subordinación de algún tipo.
“Al tratarse de una contratación de servicios profesionales, tramitada al amparo de una contratación exceptuada, en la que está de por medio el uso de recursos públicos, el INS está obligado a realizar la fiscalización contractual para velar que se cumplan con las obligaciones contractuales adquiridas por los adjudicatarios”.
Arguyen que “dicha fiscalización no constituye una subordinación, entre el INS y el Adjudicatario. Por el contrario, todo proceso de fiscalización tiene por fin cumplir con el deber que tiene el INS de velar por que sus proveedores cumplan a cabalidad con el servicio y las condiciones pactadas. Esta fiscalización se lleva a cabo con los diferentes tipos de intermediarios que así lo amerita, no solo con los agentes de seguros”.
La exclusividad que pide la institución con los agentes es, a ojos del INS, una figura instaurada por la ley nacional, por lo que tampoco implica una relación laboral.
“La figura de los intermediarios exclusivos no es propia del INS, sino que el Consejo Nacional de Supervisión Financiera, que mediante el acuerdo SUGESE 03-10, denominado Reglamento sobre comercialización de seguros, prevé la posibilidad de que, tratándose de agentes de seguros, sociedades agencias de seguros y operadores de seguros autoexpedibles; las entidades aseguradoras en general (no solo el INS) cuenten con intermediarios exclusivos y no exclusivos”.
¿Se plantea la Caja la posibilidad de cobrar una posible deuda por cuotas obrero-patronales? El directivo de la Caja, Mario Devandas, salió al paso al decir que es poco probable que se pueda recurrir a algún tipo de cobro en esta relación.
“Se ha conversado varias veces y los criterios legales y de inspección son que no hay relación laboral. Aparentemente también los tribunales de trabajo han fallado en el mismo sentido. Yo he defendido que sí hay relación laboral, pero con esos criterios en contra no he tenido éxito”, concluyó.
