El Proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas es —sin lugar a dudas— la iniciativa más polémica que ha propuesto el Ejecutivo a la Asamblea Legislativa en los últimos cinco años. El proyecto contiene medidas de gasto, pero es esencialmente una reforma tributaria, término siempre conflictivo porque atañe a los bolsillos de todos y cada uno de los actores económicos en la sociedad.
El tema parece repetitivo; sin embargo, cabe destacar que el país no ha realizado mayores reformas tributarias en lo que va de este siglo, pues las dos mayores iniciativas fiscales que se han aprobado en los gobiernos de Abel Pacheco y de Laura Chinchilla finalmente se cayeron en consultas constitucionales.
Ahora la discusión llega a su punto álgido nuevamente con un nuevo proyecto —heredado del gobierno de Luis Guillermo Solís, pero con modificaciones propias de la nueva administración—, el cual se tramita en condiciones mucho más apremiantes y con una cuota de apoyo legislativo que parece apuntar a su aprobación en primer debate.
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A continuación, hacemos un repaso del proyecto, desde el contexto en el que llega hasta los contenidos del mismo.
El contexto
¿Por qué el Gobierno insiste con el expediente?
Costa Rica aún no vive una crisis fiscal pero la observa en el horizonte. Las estimaciones del Banco Central apuntan a que el déficit fiscal alcanzará un 7,2% del PIB al finalizar este año y que la deuda pública alcanzará un 53,8% de la producción (cifras abruptamente altas).
Por un lado, el déficit refleja una diferencia negativa de casi ¢2,5 billones entre los gastos y los ingresos del Estado; mientras que, por el otro, la deuda representa el endeudamiento acumulado que se duplicó en la última década para llenar ese vacío.
Ese crecimiento ahora redunda en tasas de interés y condiciones de crédito cada vez más difíciles para el Estado, las cuales agudizan su situación pues aceleran y cierran ese “círculo vicioso” que representa la acumulación de los créditos para pagar las obligaciones, entre gastos corrientes, remuneraciones, transferencias institucionales y los propios intereses de la deuda.
Según los organismos internacionales, el “límite sostenible” de endeudamiento para países en vías de desarrollo es un 50%, un monto que Costa Rica ya supera.
De no corregirse el desequilibrio, las crisis fiscales se caracterizan por incrementos en los indicadores de inflación y en las tasas de interés, golpes que ya son fuertes en sí mismos, pero también tienen impactos devastadores en campos como la pobreza y el desempleo.
Además, si las crisis estallan y no se atienden a tiempo, la insostenibilidad obliga a realizar ajustes mayores, un impacto que en Costa Rica podría remitir a recortes o eliminaciones en inversiones sociales y de personal en rubros como la educación, salud y otros servicios públicos.
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Ante esta situación, el gobierno del presidente Alvarado ha prometido —como una de sus prioridades— que intentará cerrar el desequilibrio “primario”, término que se refiere a la diferencia entre gastos e ingresos sin contar con el pago de la deuda.
Cerrar ese “hueco” es vital porque la diferencia entre gastos e ingresos (sin contar intereses) es la que obliga al Estado a seguirse endeudando.
En esa línea, el presidente y sus subalternos han advertido que cerrar esa fisura será un trabajo que requerirá también de reformas en materia de empleo público y de instituciones; sin embargo, ha enfocado su primer paso en la reforma fiscal, que es la que tendría mayores impactos a corto plazo.
La reforma fiscal tendría actualmente un rendimiento cercano al 1,29% del PIB según los cálculos de Hacienda; un pequeño impacto en relación con el agujero entre gastos e ingresos (sin contar intereses) que alcanzó el 3,1% del PIBen 2017.
De cualquier manera, el Gobierno sostiene que dicha aprobación es fundamental para generar confianza en los mercados nacionales e internacionales, de modo que se desacelere el crecimiento de la deuda y se pueda entrar en la etapa de cambios estructurales con un poco más de aire.
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Apenas hace unos días, la ministra Rocío Aguilar anunció a los medios la adquisición de letras del Tesoro por ¢498.000 millones, un mecanismo “extraordinario” mediante el que el Banco Central emite dinero para financiar la Hacienda pública con un plazo máximo de devolución de tres meses.
Según la jerarca, esta medida se tomó mientras el país sanea su financiamiento en lo que resta del año, algo que dependerá de la aprobación final de la reforma fiscal para obtener mejores financiamientos internos y externos.
En esa línea, Aguilar afirmó que tomar esta medida —que no se empleaba desde 1994— responde a la coyuntura más inmediata, pues “podría ser desesperado seguir en un mercado que sigue siendo de muy corto plazo, de muy alto costo y que genera efectos desfavorables y negativos para los bancos, las empresas y las finanzas públicas”.
La forma
¿Qué dice el proyecto?
En términos generales, el proyecto consta de cuatro capítulos. De ellos, dos se dedican a recaudar impuestos, uno a realizar pequeñas reformas al empleo público y el restante a imponer una regla fiscal para contener el gasto y dar flexibilidad presupuestaria.
Además, el texto añade un par de amnistías tributarias para obtener recursos frescos, mediante las que se condonarían los intereses a contribuyentes que adeuden montos importantes al fisco si pagan sus obligaciones en los tres meses posteriores a la probación de la norma.
Estas son las medidas:
1. Impuesto al Valor Agregado (IVA)
- Se transforma el Impuesto General de Ventas (IGV) al Impuesto al Valor Agregado (IVA)
- El IVA, a diferencia del IGV, permite gravar el sector de los servicios (hoy casi totalmente exento), que representa un 67,44% de la producción nacional (2017)
- Este impuesto presenta una tarifa base del 13%; sin embargo, también propone tarifas reducidas para algunos servicios como:
- Salud privada (4%)
- Medicamentos e insumos de producción, primas de seguros personales y compras de instituciones estatales (2%)
- Canasta básica, productos veterinarios, insumos agropecuarios y de pesca e importación o compra de trigo, frijol, sorgo, fruta y maíz (1%)
- Así mismo, se exoneran:
- Las ventas de bienes y exportación de servicios de zonas francas
- Los intereses y comisiones de créditos
- Las comisiones pagadas a operadoras de pensiones
- Las primas de seguros de sobrevivencia, por riesgos del trabajo, agropecuarios y de viviendas de interés social
- Los arrendamientos de inmuebles destinados a viviendas, pymes, garajes y anexos, que no superen los 1,5 salarios base (¢646.500)
- Los alquileres de organizaciones religiosas
- El suministro de energía eléctrica que no supere los 280 kw/h
- El suministro de agua residencial que no supere los 30 metros cúbicos
- Los materiales para atender discapacidades físicas
- Los bienes y servicios de la Cruz Roja, las universidades públicas (cuando los vendan) y el Cuerpo de Bomberos
- La adquisición de bienes y servicios de la Fundación Ayúdenos a Ayudar, la Asociación Pro-Hospital Nacional de Niños, la Asociación Obras del Espíritu Santo, la Federación Cruzada Nacional de Protección al Anciano y la Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda (Earth)
- El autoconsumo de energías renovables
- Las loterías de la Junta de Protección Social (JPS)
- Los servicios de transporte terrestre y de cabotaje permitidos por el Estado
- Los libros con independencia de su formato
- Las comisiones por el servicio de subasta ganadera y agrícola, y las transacciones de animales en esos contextos
- La redes de cuido, los centros de atención para adultos mayores, las asociaciones de desarrollo y las juntas de educación
- Los servicios de educación privada
- Además, no estarán sujetos:
- Los bienes y servicios que venda, presta o adquiera la CCSS y las corporaciones municipales
- Los bienes gravados con el impuesto a las transferencias
- Las ventas de combustible
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Impuesto sobre la Renta
- Se adicionan una escala del 20% a las remuneraciones mayores de ¢2,1 millones y del 25% para los montos superiores a los ¢4,2 millones
- Se gravan las ganancias de capital con un 15%
- Se esboza un primer acercamiento al concepto de renta global: Los contribuyentes deberán declarar sus operaciones en un solo trámite para evitar fraccionamientos
- Se acomoda el año tributario de enero a diciembre (se elimina el “año fiscal cafetalero” entre octubre y septiembre).
- Se crea una escala para las utilidades de pequeñas y medianas empresas de entre un 5% y un 20% (pymes = aquellas cuyas utilidades no superen los ¢106 millones)
- Se mantienen exoneradas las ganancias de las cooperativas, pero sus asociados deberán pagar un 10% sobre sus excedentes y un 15% por los rendimientos de sus títulos valores (ambos aumentarían un punto anual desde el 7%)
- Se incluye al Gobierno como contribuyente
- Se permite a Hacienda revisar la veracidad de los endeudamientos que declaran los contribuyentes como gastos
- No se permitirá la inclusión en declaraciones de renta de operaciones realizadas con personas o entidades residentes en “paraísos fiscales”
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Empleo Público
- Se ponen topes a los salarios del presidente (25 salarios base, ¢6.6 millones), de la función pública (20 salarios base, ¢5,4 millones), de juntas directivas (10 salarios base, ¢2,6 millones) y de instituciones en competencia (30 salarios base, ¢8 millones)
- Se congelan los salarios superiores a ¢4 millones y las dietas de las juntas directivas institucionales por dos años.
- Se reducen a la mitad los pagos permitidos por dedicación exclusiva y prohibición (y se prohíbe su pago conjunto)
- Se impone el pago nominal de las anualidades y sólo se podrán otorgar como reconocimiento a profesionales “muy buenos” a través de métodos de evaluación (con excepción del sector municipal)
- Se limita a ocho años el pago de la cesantía, con una excepción de 12 años para trabajadores con convenciones vigentes (únicamente cuando exista responsabilidad patronal)
- Se derogan los incentivos de confidencialidad, discrecionalidad y todos aquellos que se paguen por años laborados (bienios, quinquenios y demás)
- Se limita por completo la creación de nuevos incentivos a la aprobación de leyes específicas
- Se obliga a las instituciones a denunciar sus convenciones colectivas para ajustarlas a todos estos parámetros en el momento de su vencimiento
- Se otorga la rectoría del Empleo Público al Ministerio de Planificación (Mideplan)
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Regla Fiscal
- Se establecen cuatro intervalos que contemplan el nivel de deuda y el crecimiento de la producción para limitar el crecimiento del gasto
- Se establece que “si la deuda del Gobierno Central supera el 50% del PIB, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar los destinos específicos (obligaciones de ley) considerando la disponibilidad de “ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades”
- Abre la puerta para incumplimientos de la propia regla en casos extremos, como declaratorias de emergencia o recesiones económicas
- Se solicita a las entidades públicas utilizar sus superávits para amortizar su propia deuda
Amnistías
- Se condonan los intereses y se disminuyen los montos de penalización hasta en un 80% a los deudores con Tributación, Aduanas, Inder, IFAM e IMAS (hasta el 1 de octubre de 2017) si cancelan sus obligaciones en los 3 meses posteriores a la aprobación de la ley (con excepción de aquellos que se encuentren demandados en procesos de cobro judicial)
- También se condonan los intereses y se reducen hasta en un 80% las sanciones a las entidades del Sistema Bancario Nacional si pagan sus montos adeudados al fisco entre entre 2010 y 2017 en el mismo periodo de tres meses
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[1] En negrita se distinguen los principales cambios que se agregaron en el Plenario legislativo.
[2] El resumen incluye los puntos principales del proyecto, pero adjuntamos el texto completo al pie de esta nota por si desea realizar una consulta más detallada.
El proyecto completo
Esta versión no incluye los cambios incorporados en los últimos cuatro días, un total de siete mociones:
Los principales cambios aprobados en los últimos días:
- PLN, PUSC y Restauración amplían exoneración a zonas francas en el plan fiscal
- Los últimos cambios de la reforma fiscal: destinos específicos no podrán financiarse con deuda
¿Qué quedó por fuera?:
- Plan fiscal: INA y redes de cuido quedan oficialmente incluidas dentro del 8% del PIB para educación
- Impuesto de renta a cooperativas quedó oficialmente fuera del plan fiscal, diputados prometen un proyecto ‘complementario’
- Diputados dejan en firme desdibujada versión de norma contra elusores en el plan fiscal
** Esta nota se actualizó el 5 de octubre de 2018.
