El recorte a la inversión social, que el Gobierno actual se esfuerza por negar y maquillar, fue lo que financió en forma casi total o mayoritaria la mejoría del balance final de las cifras fiscales desde el 2022.
El Gobierno se ufana de una mejoría en las cifras fiscales, que se visibiliza en una reducción del déficit fiscal, que representaba el 5% del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2021, a un 3,29% del PIB en el 2023: una mejoría de 1,7 puntos.
En ese mismo período, la inversión social pasó de 11,6% del PIB a una cantidad similar a 9,9% del PIB, según datos de Contraloría y el Ministerio de Hacienda (una caída de 1,7 puntos). Sin embargo, Hacienda remitió datos la semana pasada en la que recalculó las cifras de la inversión social desde el 2022, con las que la reducción se matiza, al caer a 10,3% del PIB, una baja de 1,3 puntos del PIB para el 2023 (ver recuadro).
En cualquier caso, hay una conclusión contundente: a pesar de un leve aumento nominal en las cifras de la inversión social durante el 2024, al que se aferra el ministro de Hacienda Nogui Acosta para negar el recorte, la realidad es que en este año continuó el desplome de estos recursos, que pasaron de representar de un 10,3% a un 9,8% del PIB, según la última versión de Hacienda, o de un 9,9% a un 9,7% del PIB, según las cifras de la Contraloría.
Es decir, la caída de la porción de recursos que el país destina a la inversión social desde el 2020 se acentuó en el 2024, y llega a niveles inéditos (ver gráfico). Medido en términos de la tajada del presupuesto que el país destina a la inversión social, los datos de la Contraloría revelan que en la última década se pasó de representar casi la mitad, a niveles por debajo del 40% en los últimos dos años (ver gráfico).
Tendencia se profundiza
Para Fernando Rodríguez, exviceministro de Hacienda y economista de la Universidad Nacional, se trata de un enfoque que se había perfilado. “Creo que existía un interés de generar un equilibrio en la parte fiscal y tratar de reducir el nivel de endeudamiento, incluso a costa de ciertas partidas en el ámbito social, que se volvió explícito. Uno lo sospechaba, pero las últimas manifestaciones del ministro de Hacienda dejan ver que es su orientación política”, comentó.
El tema se convirtió en un tema de enfrentamiento en el ámbito político (ver recuadro), en el que el Gobierno procura minimizar estas críticas, y la oposición política evidenciar que hay una factura social en aumento.
La economista Ana Rosa Ruiz, profesora del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC), también resaltó que, a pesar de los intentos del ministro de Hacienda por desmentir el recorte, se está concretando la reducción. “No lleva la razón cuando alega que hay un crecimiento, si vemos la relación de inversión social, versus crecimiento de la producción, versus crecimiento de ingresos, versus crecimiento de presupuesto. Además, al hablar de inversión social, debemos considerar siempre que debe actualizarse en función del incremento de la población y de la pérdida de valor de los recursos, el componente del aumento de precios”, expresó.
Por su parte, Víctor Garro, consultor del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica, destacó que precisamente una de las promesas de la actual administración fue reducir el pago de la deuda pública. “Si también existía la promesa implícita de no aumentar impuestos, la única forma de controlar el gasto es con reducciones, y en esto hay tres componentes principales: los salarios, que son casi intocables porque son un contrato, lo que se puede tratar de hacer es reducir su impacto controlando pluses, pero es a mediano plazo; pago de intereses y amortización de deuda, también determinado por condiciones contractuales, no se puede modificar; y tercero, las transferencias, entre las que está la inversión social, que no tienen obligación para girarse, entonces ahí se puede realizar el recorte”, dijo.
Rodríguez coincidió con esta condición de inflexibilidad del presupuesto, en el sentido de que es poco probable realizar ajustes en las remuneraciones y el pago de la deuda, por lo que el ámbito que permite más ajustes son las transferencias. “El problema es que la regla fiscal se aplica al gasto corriente, si la regla fiscal congela montos, eso hace que se reduzca en términos porcentuales con el tiempo, y si también se le hacen en algunos casos reducciones de las cantidades nominales, eso hace que el efecto sea más profundo”, expresó.
Sin embargo, Ruiz recalcó que no se trata únicamente de una ruta que se presenta con la administración de Rodrigo Chaves, aunque se haya profundizado en el momento actual. “Hay una tendencia de ir fortaleciendo solo los sectores más dinámicos de la economía —como exportadores—, dejando limitados a otros sectores nacionales y debilitando las instituciones sociales. Esto se ha venido traduciendo en una creciente desigualdad, en violencia que se vuelve incontrolable”, manifestó.
¿Explota una nueva generación perdida?
Para Garro, se requiere de tiempo para determinar el efecto de este recorte de la inversión social, pero advirtió que se puede estar a las puertas de gestar una nueva “generación perdida”, similar a la que el país vivió en la época de los años 80, producto de los ajustes estructurales.
“Podemos estar condenando a muchos sectores a condiciones de vida que no les permitan el ascenso social, podemos aumentar la desigualdad, como los que en los años 80 no terminaron el sistema educativo, quedaron marginados del mundo laboral… pero en esos años existían programas de compensación social, si ahora se reducen los presupuestos, hay que preguntar qué estamos haciendo”, expresó Garro.
Ruiz considera que el país parece estar ya en plena ebullición. “Esto ya explotó, Costa Rica vive una época crítica, ahí están los indicadores de violencia, de abandono del sistema educativo, de deterioro del sector laboral, jóvenes que, al salir de la escuela y no poder incorporarse al mercado laboral, son presa del narcotráfico. Estas son las consecuencias de abandonar la política social”, resaltó.
El problema está aderezado con reformas legales que desde el 2018 no solo crearon una regla fiscal para limitar el crecimiento del gasto público, sino que también eliminaron los llamados destinos específicos, lo que aumentó la capacidad del ministro de Hacienda de eludir el giro y presupuestación de recursos específicos para el sector social.
Rodríguez resaltó que los ministros de Hacienda cuentan con mucha discrecionalidad, porque el presupuesto es una autorización máxima de gasto, y no una garantía mínima de recursos. “Siempre puede alegar que no tiene recursos en un tema específico, porque el país gasta más de lo que recauda, y no está obligado a endeudarse”.
Este amplio margen de discrecionalidad y la ausencia de sanciones, en el caso de no girar recursos específicos, permite explicar también el uso creciente de la subejecución como mecanismo de control. Por ejemplo, en el caso del mayor fondo de apoyo social, el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), hasta el 2017 Hacienda le giró los recursos en forma integral. Pero en el 2018 no remitió un 7,7% de los recursos asignados en el presupuesto, mientras en el 2021 no lo hizo con un 22%, y en el 2022 con un 17%.
Opciones limitadas
Las opciones no son claras, ni siquiera en el Gobierno: la fracción oficialista ofreció a la oposición legislativa el pasado 15 de febrero realizar una mesa de trabajo similar a la que se realiza para los proyectos de la agenda de seguridad, en palabras del subjefe de fracción Daniel Vargas. Aunque bancadas como el Frente Amplio y el Partido Unidad Social Cristiana aceptaron el reto, y otras actuaron con recelo a la espera de una propuesta concreta, a la fecha, el Gobierno no ha dado ninguna señal de que la oferta era seria. La ministra de la Presidencia, Natalia Díaz, se limitó a indicar ante consultas de UNIVERSIDAD que lo externado por Vargas “estaba siendo analizado por los ministros del sector”.
Entretanto, las tijeras de Hacienda lucen cada vez más afiladas, y tanto Garro como Ruiz coinciden en que un elemento adicional de preocupación es la ausencia de algún plan de compensación o medidas para atenuar los efectos de estos recortes. Incluso Ruiz considera que se debería pensar en un “plan de emergencia” para las instituciones del sector social.
Rodríguez considera que se requiere de una medicina más amarga, pero necesaria. “Debemos tener la discusión como país de lograr los recursos para garantizar un financiamiento adecuado de estos programas, pero creo que como sociedad hemos sido muy hipócritas, metemos un montón de gastos al presupuesto, pero, al llegar al tema de los ingresos, nos hacemos de la vista gorda, decimos que están entrando recursos y que el ministro vea cómo financia todo. No, hay que garantizar recursos suficientes”, dijo.
Es decir, se debe poner sobre la mesa los temas de ingresos tributarios y reformas fiscales. Este también es el criterio de Ruiz, para quien se requiere de una mayor inversión y de legislar para alcanzar los grandes capitales, que no están contribuyendo lo suficiente, mientras Garro aboga por un gran estudio de los impactos de estas medidas y las asignaciones de recursos, para evaluar “el beneficio neto” de controlar la deuda y reducir transferencias, o no aumentar impuestos.
Hacienda modifica al alza datos de inversión social desde 2022
El Ministerio de Hacienda indicó que la inversión social presupuestada para el 2024 será de ₡4.980.376 millones, en principio un aumento del 2,6% con respecto al año pasado, aunque por debajo del crecimiento de un 3% para el presupuesto del Gobierno central.
Sin embargo, la cifra no coincide con la información disponible en la Contraloría General de la República, que indica que la inversión social presupuestada para el 2024 será de ₡4.854.648 millones.
Con base en información solicitada por UNIVERSIDAD al ministerio de Hacienda, anteriormente, en setiembre, se podía observar que los datos de Hacienda coincidían con los de la Contraloría; sin embargo, cuando se pidió de nuevo la información el pasado 16 de febrero, para actualizar las referencias incluyendo presupuesto girado y ejecutado, se presentaron ajustes.
Hacienda no remitió los datos de presupuesto ejecutado, pero modificó en más de ₡150 mil millones las cifras de los presupuestos de inversión social en 2022, en más de ₡200 mil las del 2023 y en más de ₡60 mil las de 2024, con respecto a sus datos anteriores, todas al alza.
Esto implicaría que la inversión social se habría reducido del 11,6% del PIB en el 2021 a un 9,9% en el 2024, mientras que, en los anteriores datos, que son los que maneja el ente contralor, la reducción se profundiza a un 9,7% del PIB.
Puede verse en el gráfico el comportamiento de este reajuste: Hacienda 1 corresponde al dato del Ministerio referido en setiembre del año pasado, el de Contraloría a los datos del área de Fiscalización para el Desarrollo de Finanzas Públicas, remitidas en marzo de este año, y Hacienda 2 corresponde a la referencia del Ministerio remitida en marzo.
Un pulso político
El manejo de la inversión social se está convirtiendo en un pulso político, en el que el Gobierno procura maquillar la situación y negar esta reducción, mientras la oposición intenta convertirlo en un ejemplo de que la administración de Rodrigo Chaves prioriza solo las cifras macroeconómicas y abandona la inversión social.
El ministro de Hacienda Nogui Acosta fue ejemplo de ello en su comparecencia ante los diputados el pasado 4 de marzo, al insistir en que la inversión social aumentó ₡57.778 millones en el presupuesto del 2024, lo cual calificó de “poco, pero al menos algo”, e insistió en que el problema radica en que los ingresos están comprometidos, por lo que la posibilidad de aumentos para la inversión social implicarán escoger entre otros destinos igualmente relevantes, y aseguró que el país deberá esperar a superar las limitaciones de la regla fiscal para volver a recuperar la inversión social, allá por el 2026.
Posteriormente, en la comparecencia de Róger Madrigal, presidente ejecutivo del Banco Central de Costa Rica (BCCR), nuevamente se impulsó la visión de unas cifras macroeconómicas atractivas, e incluso Madrigal indicó que la mejora de las cifras fiscales ha sido uno de los elementos que debe destacarse, en el contexto de una mejora en la productividad del país.
El reclamo de los diputados de oposición es que Acosta prioriza únicamente los temas macroeconómicos, sacrificando la inversión social para alcanzar los niveles de un menor déficit y una reducción del tamaño de la deuda pública. “Hoy tenemos dos Costa Ricas, una extraordinaria en las cifras macroeconómicas, para las calificadoras internacionales, y una Costa Rica de supervivencia, donde la gente está tratando de mantener el empleo”, comentó Gilberto Campos, diputado del Partido Liberal Progresista (PLP), ante la exposición del ministro.
También se cuestionó los intentos de refutar la caída de la inversión social, que desde el 2022 no mantiene el paso de la producción, que creció más de un 12% en términos reales, ni del presupuesto general, que aumentó más de un 11% en términos reales. En ese período, la inversión social apenas aumentó en términos reales un 3,2%, según las cifras de Hacienda.
Esta confrontación quedó totalmente explicitada con el enfrentamiento por la reducción de las becas del programa Avancemos, del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS). El Gobierno primero negó que existiera un recorte, a partir de que se mantenían las metas definidas para el 2024, a pesar de las refutaciones del diputado Jonathan Acuña, del Frente Amplio (FA), en el sentido de que el programa recortó sus becas de 410 mil en 2021 a apenas una meta de 274 mil en el 2024. Adicionalmente, Acuña también resaltó que hubo una revisión de los requisitos para el programa en medio de un recorte de recursos para el programa del IMAS de un 25% de sus recursos, y que para el 2024 se aumentó con otro 13% de tijeretazo presupuestario adicional.
Justamente esta discusión ilustró las posturas de Gobierno y oposición, luego de que la oposición decidiera recortar ₡12 mil millones de los recursos para pago de deuda, con el fin de garantizar que las becas de Avancemos no caerán aún más. Sin embargo, Acosta dejó claro que no garantiza que trasladará esos recursos para Avancemos, porque deberá “valorar las condiciones”.
