Jorge Herrera Fernández

“Los fondos para los pobres son sacrificados”

Hay una tendencia de los gobernantes a meterles mano a los dineros del Fondo de Asignaciones Familiares y usarlos para otros fines que no son los dispuestos en la ley, denuncia investigador del tema.

En nombre de sus “derechos y obligaciones ciudadanas”, Jorge Herrera Fernández planteó a la Contraloría General de la República (CGR) y la Defensoría de los Habitantes una serie de inquietudes sobre la formulación del presupuesto nacional de la República y lo que considera graves afectaciones a programas sociales destinados a la población más necesitada. Lamenta que sus denuncias no fueron atendidas.

Por años este licenciado en Administración de Negocios y exasesor legislativo le ha seguido la pista a las cuentas y presupuestos de instituciones sociales como la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) y el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf).

Este fondo recauda dinero de las planillas patronales y del Impuesto de ventas para financiar programas sociales dirigidos a familias de escasos recursos, personas con discapacidad, adultos mayores y niños abandonados.

En el 2009 Contabilidad Nacional borró la deuda con Fodesaf e hicieron un ajuste contable, con lo que taparon una parte del déficit fiscal

Conocedor de la situación que tiene largamente documentada, Herrera habló con UNIVERSIDAD de la denuncia que hizo desde el 2015 acerca de cómo la Dirección de Asignaciones Familiares transfiere recursos al presupuesto de varios ministerios y no a las entidades responsables, por ley, de programas que ese fondo financia.

Una situación que provoca, entre otras afectaciones, que se evada el mandato legal que dispone estos fondos exclusivamente para beneficiar a la población en pobreza o pobreza extrema (21% de la población), y que el monto global del presupuesto nacional no refleje la realidad, debido al doble registro de las transferencias de programas sociales.

Sostiene que eso hace dudar de la exactitud de la información oficial pública sobre el gasto social en los presupuestos nacionales, por lo que dejan de tener valor los informes de gestión de otros órganos, que vienen a ser simples formalidades, pues los recursos quedan bajo las disposiciones de la Ley de Presupuesto Nacional.

¿Desde cuándo se da ese incumplimiento de la ley?

–En el 2010 un total de ₡9.000 millones del programa de becas Avancemos los trasladaron a varios destinos, a través de un presupuesto extraordinario.

En el 2012, mediante una moción leída por el entonces jefe de análisis presupuestario de la Asamblea Legislativa, Ovidio Valerio, avalada por el Gobierno, intentaron utilizar ₡10.000 millones de Avancemos para un programa de cultura y transferencias a varias municipalidades del país y juntas de educación, entre otros. No pasó porque los diputados de oposición lo impidieron.

Antes del 2010 el ministro de Hacienda hacía y deshacía. Incluso, no le giraba nada a Fodesaf; más bien, el Fondo le daba dinero de los ingresos del 5% de la planilla que pagan a los patronos para Fodesaf.

Otro procedimiento, de serias consecuencias, que se ha implementado es el de devolver al presupuesto nacional parte de los recursos que, por ley, el Estado le transfiere a Fodesaf.

La ley establecía que a Fodesaf debía ir el 20% del ingreso del impuesto de ventas, pero no se le giraban todos los recursos.

En el 2009 la ley de Fodesaf 8783 reformó la ley 5662 y obligó al Gobierno a girarle anualmente al Fondo 593.000 salarios base (de los que fija el Poder Judicial para multas) para los programas sociales a los que el Fondo debe trasferir recursos directamente. Pero, en vez de eso, hallaron el mecanismo para que Fodesaf devolviera recursos al presupuesto nacional.

La práctica continuó después de la reforma y Fodesaf le ha estado devolviendo al Gobierno hasta casi el 80% de los 593.000 salarios base que recibe.

En 2010 el Gobierno le transfirió a Fodesaf ₡159.991 millones y el Fondo transfirió al Gobierno ₡150.788, y así parecido en los años siguientes. En el 2018 el Gobierno le transfirió ₡252.736 millones y las transferencias del Fondo sumaron ₡201.622 millones (79,8%); mientras que para 2019 se contemplan transferencias del Gobierno por ₡255.585 millones y de Fodesaf por ₡203.323 millones (79,6%).

¿Cuáles son las consecuencias de disponer de los fondos de esa manera?

–Que, al meterlos en el presupuesto, el Poder Ejecutivo y los diputados en un presupuesto extraordinario puedan darles otros fines distintos a los que ya están señalados en la ley de Fodesaf.

Y, si es para cubrir necesidades apremiantes, ¿qué hay de malo en eso?

–El artículo 2 de la ley de Fodesaf dice que son beneficiarios de este fondo los costarricenses y extranjeros residentes legales del país, así como las personas menores de edad, que, a pesar de carecer de una condición migratoria regular en el territorio nacional, se encuentren en situación de pobreza o pobreza extrema.

Si los dineros de Fodesaf se meten al presupuesto nacional, este principio de distinción de pobreza queda a discreción de los diputados, que, en más de una ocasión, le han echado mano a dineros, y, si hay una deuda en agricultura, por ejemplo, toman fondos de Fodesaf para condonar las deudas de los agricultores; no necesariamente se cubre el sector pobreza.

El artículo 18 de la ley dice que el Fondo es patrimonio de los beneficiarios y en ningún caso ni para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley.

¿A esta práctica mencionada se debe la deuda acumulada del Estado con Fodesaf?

–Antes del 2010 Hacienda simplemente decidía donde quedaba la plata y no le giraba todo lo que le correspondía a Fodesaf. Desde 1999 al 2008 se acumularon ₡786.000 millones que no ingresaron al Fondo; hasta cambiaron la contabilidad nacional.

¿Cambiaron?

–En el 2009 Contabilidad Nacional borró ese adeudo acumulado e hicieron un ajuste contable, con lo que taparon una parte del déficit fiscal.

¿Cómo?

–Hicieron un asiento donde acreditaron cuentas por pagar y un ingreso de periodos anteriores por una suma equivalente. Es decir, en la contabilidad se mete un débito a cuentas por pagar del Estado a Fodesaf (los ₡786.000 millones) y en la contrapartida un ajuste de ingresos de periodos anteriores.

Esos ingresos no eran más que las deudas que borraron, era la misma suma. Esto es: tengo una deuda y decido que ya no la voy a pagar; entonces, la forma contable es hacer un movimiento como ingresos de periodos anteriores.

Lo justificaron con el argumento de que esa deuda se generaba por periodos de años anteriores que ya estaban liquidados.

¿Decidieron, entonces, que no iban a pagar a Fodesaf?

–Y no se la van a pagar, porque en este momento, en los balances del Fondo, por lo menos hasta el 2014, hay ₡965.000 millones de deuda por cobrar (equivalen a un 3% del PIB; con el 5% de intereses de esa suma, se podrían pagar 47.500 pensiones no contributivas).

No tengo el dato, pero asumo que los ₡786.000 millones adeudados al 2008, más lo que no giraron en el 2009, suman los ₡965.000 millones. Pero eso es en colones corrientes; en colones constantes, son alrededor de un billón y medio de colones de deuda acumulada a partir del 1999.

La pregunta es: ¿cómo sigue apareciendo la deuda si la habían borrado?

–Es porque la CGR, en el 2010, les dijo que no podían borrar la cuenta y ordenó que reversaran las operaciones. Le tocó entonces a Laura Chinchilla registrar desde el 2011 el déficit propio más el que había por haber puesto otra vez la deuda que se había borrado en la administración precedente de Óscar Arias.

Y en el histórico de los déficits fiscales año a año se ve una tendencia, pero el 2009 y 2010 se apartan de la tendencia. Es debido a que el saldo de cuentas por pagar con que cerró la administración Arias es menor, y en 2010, tras la reprensión de la Contraloría, aumentó el saldo de las cuentas por pagar y el gasto.

¿Y no hubo ninguna investigación o sanción por el borrón?

–No, la Contraloría solo ordenó que se reversara la cuenta por cobrar, nada más.

A propósito, hay una situación que se ha estado dando en el régimen no contributivo de pensiones, donde la CCSS -que administra el sistema- ha venido metiendo como incobrables recursos que, por ley, le debe dar el Gobierno para el sostén de ese régimen, pero no le giró; situación que también se da con fondos de Fodesaf que deben ir al régimen no contributivo.

Sin embargo, en el 2017 la Caja corrigió y mandó esas cuentas a cobro judicial.

¿De cuánto son esas cuentas por cobrar?

–Andan por ₡200.000 millones, en datos a diciembre 2017.

₡187.000 son platas que Fodesaf no ha girado, de acuerdo con el porcentaje que la ley dice que le corresponde al régimen no contributivo. El resto son ₡11.000 millones de recursos de la ley de licores y cigarrillos, y unos ₡2.000 millones de la ley de protección al trabajador (₡91.392 millones del total se registran en los estados como incobrables).

Con solo un 5% de intereses de esa suma se podría pagar 9.900 pensiones no contributivas (₡78.000).

Si es una ley la que prescribe esos fondos, ¿cómo es que borran esa deuda?

–La única forma en que la Caja saque del balance eso es por medio de otra ley; igual que le dijo la CGR a Hacienda respecto a la deuda con Fodesaf, que solo mediante una ley la podía liquidar.

¿Cómo funcionan las transferencias de Fodesaf?

–En el presupuesto nacional aparece una transferencia de 593.000 salarios a Fodesaf y el Fondo devuelve al presupuesto nacional una parte de los recursos para distintos programas, pero es el mismo dinero.

Lo que regresa al presupuesto nacional no son ingresos reales, sino que la transferencia a Fodesaf se contabiliza como un egreso y luego se vuelve a meter una parte importante como ingresos a los distintos Ministerios que se van a repartir en transferencias directas al régimen no contributivo, Avancemos, Fondo Nacional de Educación (Fonabe), juntas de educación, comedores escolares, y otros programas financiados por Fodesaf.

Son transferencias significativas que en el 2018 representan 2,2% del presupuesto nacional y para el 2019 serán 1,9%.

Ese esquema faculta al Poder Ejecutivo y a los diputados para modificar, vía presupuesto extraordinario, el destino de los fondos, brincándose la ley que prescribe su uso; además de que se duplica el ingreso de los mismos fondos.

¿Usted está diciendo que el gasto social y el presupuesto que aprueba la Asamblea Legislativa están inflados?

–Hay una distorsión porque es la misma plata.

Si se quita del presupuesto ese porcentaje que representan las transferencias de Fodesaf, una consecuencia importante es la relación del presupuesto respecto a otros indicadores: ¿cuánto del presupuesto se financia con deuda si el presupuesto está inflado? ¿Cuál es el porcentaje real de la deuda? El presupuesto que se financia con deuda no sería exacto entonces.

En temas económicos y financieros tiene que haber exactitud porque son datos oficiales, que, incluso, los están tomando los organismos internacionales.

Por lo tanto, ¿el cálculo de la deuda y el déficit respecto al PIB también están distorsionados?

–No hay exactitud cuando usted toma el presupuesto.

¿Y la Contraloría avala eso?

–Pues nunca ha dicho nada. Yo presenté una denuncia y me la rechazaron.

¿Qué denunció usted?

–Esa práctica de que, además de que se estaba violando la ley de asignaciones familiares, se estaban inflando los gastos. Se lo plantee a la Defensoría también, que solo acogió parte de la denuncia.

¿La CGR le rechazó la denuncia así no más?

–Sí, dijeron que no era detallada y concisa, y que no se cumplían los requerimientos para la recepción de denuncias, como si lo que denuncié requiriera mucha explicación.

¿Qué piensa de ese rechazo?

–Que no quisieron asumir. Hay un detalle: la Ley de creación del Fondo Nacional de Becas (Fonabe) dice que este fondo va a recibir el 0,43%% del presupuesto de Fodesaf, que se girará directamente al Fondo, y la CGR velará que se cumpla esta disposición. No dice que hay un intermediario ni nada, pero esto se lo pasan al Ministerio de Educación (MEP), no directamente a Fonabe como dice la ley.

¿No le conviene a la CGR remover estos asuntos?

–Por lo menos, no le interesa. Es que hay una cantidad de irregularidades acumuladas. Por ejemplo, la Ley de Fodesaf dice que del Fondo se tomará al menos un 10,35% para el financiamiento del régimen no contributivo de pensiones y que se girará a la Caja; no dice que se va a girar al Ministerio de Trabajo para que este después se lo gire a la Caja, como se hace.

¿Quién le ha dado esa discrecionalidad a Hacienda y a Fodesaf de hacer esos traslados de fondos que, en última instancia, lo que van a hacer es anular la ley del Fondo?

¿Qué consecuencias negativas tiene eso?

–Lo primero es que el Poder Ejecutivo y los diputados puedan, por medio de un presupuesto extraordinario, destinar fondos de la pobreza a sectores que no son pobres.

Además, al estar en el presupuesto, ¿qué pasa si no se ejecutan esas transferencias: queda como un sobrante del presupuesto nacional o se cumple la ley que ordena que todos los sobrantes deben ir a Fodesaf para que los incorpore en su presupuesto del año siguiente?

Esto la Defensoría se lo preguntó a la Ministra Rocío Aguilar; es lo único que quedó de la denuncia que yo puse, la misma que llevé a la Contraloría.

Si los fondos no ejecutados se quedan en el presupuesto, se estaría afectando a otros programas sociales. El artículo 27 de la Ley dice que los superávits generados por las entidades beneficiarias del Fondo deberán ser reintegrados a este a más tardar el 31 de marzo del año siguiente a su generación e incorporados al presupuesto general del Fondo para ser usados conforme a lo indicado en esta ley.

¿La conclusión es que hay un problema de control sobre el uso de los fondos de pobreza?

–Sí, y un problema con la asignación de responsabilidades.

Cuando Leonardo Garnier era ministro de Educación, la CGR objetó algunas cosas relacionadas con el presupuesto de Fonabe, y la viceministra de Administración dijo que Fonabe era un órgano desconcentrado y que ellos no tenían nada que ver.

Pero el presupuesto del MEP tiene las transferencias de Fonabe; entonces, el ministro es el responsable por el presupuesto. Si lo mete en el presupuesto, el ministro es responsable.

Incluso, en el presupuesto del Ministerio están las metas a cumplir y están metidas las metas de Fonabe y Avancemos. Entonces, ¿por qué alegaron que no tenían que ver? ¿Qué pasa con la fiscalización?

Si Fodesaf, por ejemplo, le dice al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) qué pasó con la liquidación del presupuesto de las becas, pero le contestan que le pasaron las transferencias al presupuesto nacional, ¿qué facultad tiene el director de reclamarle a los diputados por la distribución que hagan en un presupuesto extraordinario?

La misma ley, en su artículo 18, dice que el empleo de fondos públicos dispuesto con finalidades distintas a las establecidas por ley es un hecho generador de responsabilidades administrativas, civiles y penales. Pero, en este caso, ¿a quién van a acusar? ¿A los diputados? Es un hueco que queda ahí.

¿Y los sacrificados son los más pobres?

-Desde los tiempos de Guillermo Zúñiga (ministro de Hacienda) en la administración Arias, en que se giraba directamente a los programas sin pasar por Fodesaf, la tendencia ha sido quitarle la plata al Fondo.

Después del 2010 ya no lo podían hacer por la reforma a la ley. Pero, entonces, quedó abierto el portillo para que en un presupuesto extraordinario, o en un momento como el actual, un diputado pueda decir, por ejemplo, “Avancemos tiene mucha plata, quitémosela y pasémosla a las municipalidades o al Ministerio de Seguridad para pagarles a los policías, algo que no necesariamente sea ayuda social”. De hecho, ahora hay un diputado que está proponiendo quitarle ₡5.000 millones a Fodesaf.

Otra tendencia ha sido meter leyes para brincarse la prohibición de que las platas de Fodesaf no se pueden dedicar a gastos administrativos.

Durante el gobierno de Chinchilla hicieron una ley para sacar al Banco Hipotecario de la Vivienda, Fonabe y al régimen no contributivo, y autorizaron un 5% para gastos administrativos.

Otra tendencia es lo ocurrido con la red de cuido, que les trasladan presupuesto a las municipalidades para los centros de cuido municipales y ponen que las municipalidades presupuestarán estos recursos como fondos propios. Eso está en la Ley de red de cuido.

Entonces, la Municipalidad recibe los recursos, los mete al presupuesto y, una vez ahí, puede disponer a su libre entender, porque son fondos propios y no tiene que darle cuentas a nadie.

Incluso, vea lo que estaban haciendo en la Caja y fue una denuncia que presenté en la Defensoría y me contestaron que la CGR ya había intervenido en eso. Era que la Caja estaba apropiándose de los ingresos que recibía de las planillas que pagan los patronos, donde va un 5% para Fodesaf, y, sin pasar por Fodesaf, la Caja se estaba apropiando de eso, cuando debía ir a la olla común de Fodesaf para repartir conforme indica la ley.

Es decir, hay una tendencia a meterle mano a esos dineros y usarlos para otros fines, a la propia discrecionalidad o para apagar incendios, y los fondos para los pobres son los sacrificados porque no hay control.

El tema aquí es quién manda, la ley de presupuesto o la Ley de Fodesaf. Esto puede dar pie a una acción de inconstitucionalidad contra el presupuesto, y más si en el trámite alguien toca alguna de esas platas y las desvía a otros fines, siendo que hay una ley de orden social que dice cómo se debe disponer.


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