Durante su campaña electoral, Rodrigo Chaves prometió seguir una ruta de lucha contra la corrupción. Contradictoriamente, las propuestas del presidente en su Ley Jaguar representan ir en una dirección contraria y retroceder unos 75 años en los avances realizados en las acciones para vigilar el gasto público y combatir la corrupción.
Se trata del camino recorrido, tanto en Costa Rica como en el entorno internacional, para pasar de una fiscalización rígida a una moderna. En Costa Rica, esto empezó a marcarse con la inclusión de la Contraloría en la Constitución Política de 1949; lo que permitió iniciar una entidad de fiscalización cuyas competencias, por sentencias reiteradas de la Sala Constitucional, solo pueden fortalecerse y ampliarse, nunca recortarse o reducirse.
Internacionalmente, la creación de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadores Superiores (Intosai), en 1953, llevaría a la Declaración de Lima, en 1977, considerada como la “Carta Magna” de la auditoría gubernamental. Este fue el paso fundamental para pasar de una fiscalización cuantitativa a una fiscalización moderna (Ver recuadro).
El profesor de la Escuela de Administración Pública de la UCR, Rodrigo Rivera, advirtió que está en juego el desarrollo no solo de la lucha contra la corrupción, sino de la evolución en el control de los fondos públicos, que implican aspectos de eficiencia que no se limitan a la corrupción.
“El control en los años 50 era solo de legalidad, de gastar lo aprobado y no transgredir las partidas, eso evolucionó a órganos de control que le pueden decir a la administración que debe hacer mejor las cosas”, explicó.
Esta evolución incluyó conceptos como amplia independencia, el control previo, el control de legalidad y eficiencia, la potestad de las entidades fiscalizadoras de prevenir posibles daños en el uso de los fondos públicos, la regulación estricta para que las compras públicas se realicen bajo procedimientos transparentes y el compromiso de que estas normas no serían debilitadas; las reformas deberían ser para fortalecerlas.
Esta situación fue advertida por la Contraloría en su oposición al proyecto, al indicar que “considera que el proyecto de ley constituye una regresión en términos de fiscalización previa y posterior, que atenta contra la garantía de independencia como Entidad de Fiscalización Superior, y la jurisprudencia constitucional vinculante sobre el alcance de nuestras funciones. Esto ya que, desde la Declaración de Lima, los planteamientos de control previo, controles de eficiencia y normativas sobre investigaciones administrativas han sido fundamentales para la evolución de la fiscalización moderna. La reducción de estas competencias, como propone la Ley Jaguar, puede interpretarse como un retroceso”.
En una dirección similar, la Asociación Costa Rica Íntegra, organización sin fines de lucro creada desde el 2012 para promover la transparencia, realizó un pronunciamiento sobre el referendo, en el que alerta que, ante los episodios de corrupción cada vez más frecuentes, no es conveniente debilitar la normativa ni la institucionalidad para el control de los recursos públicos.
La Asociación también destacó que principios constitucionales y convenios internacionales de la lucha contra la corrupción se ven amenazados por la discrecionalidad que el referendo impulsa en temas como arrendamientos y alianzas estratégicas, lo que dañaría la transparencia y el sistema de controles.
En ese sentido, el alegato del presidente Chaves en el proyecto 24.364 de que hay obras de infraestructura que no pueden avanzar por la objeción de la Contraloría, por lo que solicita que el referendo “aclare” para permitir el desarrollo de obras como Ciudad Gobierno, la marina y la terminal de cruceros de Limón, y que los gobernantes “se hagan responsables de sus actos” y la Contraloría no se convierta en co-administrador.
Parte del alegato de Zapote también incluye que no se eliminan artículos de la ley de la Contraloría, ni disposiciones constitucionales: esto ignora deliberadamente la jurisprudencia constitucional, en el sentido de que las leyes de control no se pueden debilitar, pero sí pueden fortalecerse; por demás, un compromiso asumido por Costa Rica en convenios internacionales que ha firmado.
En síntesis, las propuestas de la Ley Jaguar procuran recortar, reducir o eliminar de tajo facultades que la ley otorgó a la Contraloría y que van en la ruta de la evolución de la fiscalización durante 75 años. Casi un siglo de la lucha contra la corrupción se retrocedería, con la justificación de realizar obras de infraestructura a la medida de Zapote y sin controles previos.
La ruta de la madurez de los controles
Los controles al gasto público han pasado de enfoques cuantitativos a enfoques de eficiencia, para buscar un mejor uso de los recursos, evitar abusos de gobiernos y controlar y prevenir la corrupción:
1949: la Asamblea Constituyente de Costa Rica incluyó la Contraloría General de la República en el capítulo II, del título XIII, La Hacienda Pública. En el artículo 184 define sus deberes y atribuciones e incluye “las demás que esta Constitución y las leyes le asignen”.
1953: se funda en La Habana la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadores Superiores (Intosai) como organización autónoma, independiente y apolítica.
1959: tercera reunión de Intosai en Río de Janeiro incluye temas como el control en la ejecución de planes en desarrollo.
1977: Declaración de Lima, en la IX cumbre de Inotosai. Se considera la Carta Magna de la auditoría gubernamental externa y define los principios para su funcionamiento eficaz. Revolucionó la fiscalización al pasar de la detección de errores y énfasis cuantitativo a una dirigida a mejorar la administración, con énfasis en la eficiencia y control del desempeño. Profundizó la relación entre control previo y posterior, y el control formal y el de desempeño.
1994: Costa Rica aprobó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que incorpora conceptos como el control previo, el control de eficiencia para los fondos públicos y la potestad de realizar prevenciones, instrucciones y órdenes a la administración, como parte del control de eficiencia.
1996: Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC), bajo los auspicios de la OEA. Costa Rica lo firmó ese año y lo convirtió en ley el siguiente. Los firmantes se comprometen a crear, mantener y fortalecer diferentes instrumentos, entre ellos los órganos de control superior, y desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.
1998: Sentencia 00998 de la Sala Constitucional advierte que el legislador común puede ampliar, aclarar o complementar las funciones de la Contraloría, ya que tienen rango constitucional definido por el artículo 184, pero “no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos”.
2003: Conferencia de las Naciones Unidas, en Mérida, culmina con la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, con el objetivo de promover medidas para prevenir y combatir más eficientemente la corrupción. Incluye la adopción de normas para establecer sistemas de contratación pública basados en la transparencia y la competencia.
2007: Costa Rica ratifica la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, que se convierte en la ley 8557.
2018: En la sentencia 02396, la Sala Constitucional estableció que no son válidas las reformas legales a la Contraloría que vacían las competencias conferidas por el constituyente original. Sin embargo, también especificó que “lo que el legislador sí podría hacer es añadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente le corresponden”.
