La expectativa de que Costa Rica incursionará a corto plazo en la telefonía móvil de quinta generación (5G) se debilita. La directriz del presidente Rodrigo Chaves para que en seis meses se recuperaran frecuencias del espectro radioeléctrico y las acciones del anterior gobierno de iniciar un procedimiento en esa dirección generaron la sensación de que el país estaba próximo a implementar esta tecnología.
Sin embargo, la realidad es que hay varios elementos que impiden vislumbrar su inicio cercano en el país, que van desde la duración de los procesos en marcha, a la apuesta de las autoridades por la recuperación de las frecuencias más atractivas comercialmente, e incluso la aparición de nuevos focos de distorsión, como la separación de tres integrantes de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).
Ya pasó un mes de los seis definidos por Chaves para tener luz en este tema, pero en realidad el país está más a oscuras. Las autoridades del ICE y el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) tienen tres caminos para recuperar las frecuencias que la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) demandan para realizar una licitación que permita el desarrollo de 5G, pero dos pueden llevar varios meses y el otro ya se ensayó sin avances visibles (ver recuadro: Tres caminos contra el tiempo).
Adicionalmente, aún en el caso de tener disponibles las frecuencias de la discordia, los procesos de licitación para estas tecnologías son complicados y largos: los dos concursos realizados en el pasado duraron alrededor de 18 meses. Eso nos lleva más allá de los cronogramas que ha presentado la SUTEL, e implicaría para el país una pérdida de alrededor de $3.000 millones (ver recuadro “Costa Rica se rezaga”).
Empero, Costa Rica ya podría tener esta tecnología 5G. “Ya podríamos tener 5G, hay espectro para licitar, no las frecuencias más populares”, comentó el exviceministro de Telecomunicaciones Teodoro Willink, quien advirtió que, sin embargo, se requiere de un aval de la SUTEL sobre la factibilidad del proceso, además de requerir los criterios del MICITT.
Al respecto, Gilbert Camacho, presidente del Consejo Directivo de la SUTEL, consideró que no es viable pensar en una licitación para 5G sin las atractivas frecuencias de 2.600 y 3.500 MHz.
“Costa Rica es un país pequeño que debe aprovechar las economías de escala mundiales, por lo que el proceso concursal con las bandas de frecuencia actualmente disponibles podría no resultar exitoso. Según datos de la Administración de Servicios Generales del gobierno de los Estados Unidos (GSA), el 75% de los lanzamientos comerciales de redes 5G a nivel mundial están orientados a las frecuencias de la banda “C” (3500 MHz)”, declaró.
La sintonía del Gobierno
El largo pulso que se viene presentando entre la SUTEL y el ICE por el uso eficiente de estas frecuencias tan anheladas (ver recuadro “Un pulso con alta intensidad”) podría, entonces, no estar cerca de su final.
A pesar de ello, tanto Marco Acuña, presidente ejecutivo del ICE, como Carlos Alvarado, Ministro del MICITT, consideran que es viable cumplir con el plazo dado por el presidente Chaves.
Sin embargo, Acuña realizó una especificación importante: aclaró que la instrucción del presidente fue que en seis meses se debía concretar la devolución de las frecuencias necesarias para desarrollar la tecnología 5G, o estar disponibles para que el país tuviera acceso a ella.
Es decir, se abre la puerta a que el ICE se convierta en un actor inesperado. “Definitivamente queremos estar brindando esas soluciones, queremos estar en el negocio (de 5G). Sin embargo, hay aspectos que debemos considerar, como la cantidad de espectro, el comportamiento del mercado”, dijo Acuña. Pero al preguntarle por la inversión que esto implicaría alegó que son elementos propios del negocio y, por lo tanto, sujetos a confidencialidad.
Esto vuelve a abrir el espectro, literalmente. “Hemos estado conversando con el ministro Alvarado para hacer una evaluación del estado actual del tema y analizar diferentes escenarios, todo dentro del plazo dado por el presidente”, manifestó Acuña. Eso sí, enfatizó que las decisiones deben ser sustentables jurídica, tecnológica y estratégicamente, para que sean sostenibles a largo plazo.
Así que todas las opciones están sobre la mesa… o casi todas. Porque tanto Acuña como Alvarado coinciden con Camacho en que una licitación sin las frecuencias atractivas para los operadores no tendría sentido.
Debate sube intensidad
Adicionalmente, hay otros factores que empiezan a generar distorsiones. La separación de tres de las integrantes de la Junta Directiva por el Consejo de Gobierno el pasado 1 de junio genera presión adicional.
A esto se suma la posición de sectores que empiezan a externar sus criterios. La Cámara de Tecnologías de Información y Comunicación pasó de la satisfacción con la directriz a la sorpresa, luego de que Acuña indicara que esa orden no implicaba la devolución de las frecuencias. “Las declaraciones vienen nuevamente a generar incertidumbre, confusión y mandan un mensaje negativo al país, afectando decisiones de potenciales inversiones de capital local y extranjero”, alegó Paul Fervoy, presidente de la Junta Directiva.
No es el único sector en el que hay expectativa y preocupación. Jorge Arguedas, integrante del sindicato ANTEC, comentó que al interior del ICE hay inquietud por la ofensiva que enfrentan por el tema del espectro. “Las frecuencias se dieron desde antes de TLC, pero a RACSA no la dejaron hacer proyectos en esas bandas, al ICE lo viene dejando obsoleto desde adentro, no lo dejan invertir y quieren quitarle frecuencias, lo que buscan es ponerle un candado al ICE”, opinó.
A su vez, un pronunciamiento del sindicato SIICE considera que la única justificación de este proceso es un intento de los grupos empresariales por despojar al ICE del espectro concesionado, ya que hay segmentos que permitirían una licitación para 5G.
5-G en breve
La tecnología 5G representa mucho más que un avance con respecto a la velocidad de su antecesora, la 4G. Viene acompañada de una latencia muy reducida (demora entre envío y recepción de información, baja de 200 milisegundos a un milisegundo, prácticamente tiempo real), y la capacidad de conectar millones de dispositivos.
Ofrece la posibilidad de combinar aspectos como una gran cobertura, con grandes velocidades, debido a que puede utilizar el potencial diferente de tres segmentos de bandas:
Bandas bajas (menores a 1 GHz, de 600 a 900 MHz): Ofrecen gran área de cobertura, y penetración de las paredes, pero sus máximas velocidades son lentas. Son muy útiles para áreas rurales y cubrir grandes distancias.
Bandas medias (entre 1 GHz y 6 GHz, de 2.500 a 4.200 MHz): Proporciona mayores velocidades y menor latencia; es decir, el tiempo de respuesta es mucho menor. En este segmento aparecen las bandas más rentables y buscadas por los desarrolladores de 5G: las de 2.600 y 3.500 MHz.
Bandas altas (más de 6 GHz, de 24 a 42 GHz, onda milimétrica): Permite mucha conectividad (gran capacidad de dispositivos conectados, para muchas aplicaciones, pero no puede superar edificios, vidrios e incluso vegetación). Es el segmento que permite mayor rendimiento, pero también uno de los que presenta mayores dificultades, ya que sacrifica penetración y cobertura por la velocidad.
Con ello podría ofrecer posibilidades de gran conectividad a muchas personas en un recinto (como un estadio de fútbol), pero también desarrollos industriales como equipos conectados con gran precisión en un área determinada. Incluso combinar todos estos elementos.
Un pulso con alta intensidad
El debate sobre las condiciones para desarrollar la tecnología 5G no es un tema reciente, ya que, aunque esta tecnología se empezó a desarrollar desde el 2019, las raíces de este pulso se pueden encontrar en las discusiones sobre el camino que debía seguir Costa Rica para el desarrollo de sus telecomunicaciones y, más concretamente, con el tema del espectro radioeléctrico.
Específicamente, el último capítulo de esta polémica relacionada con la propiedad de los segmentos más atractivos para su desarrollo comercial y tecnológico, tiene que ver con un pulso entre el ICE y RACSA con respecto a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) primero y, más recientemente, con el Poder Ejecutivo. Un repaso de hechos destacados permite contextualizar este pulso, que tiene intensidad creciente.
Mayo de 1997: Según el acuerdo ejecutivo 1128-98-MSP, se otorgó a RACSA el derecho de uso y explotación del segmento de frecuencias de 3425 MHz a 3625 MHz, para una red de radioenlaces.
Setiembre de 1998: Por medio del acuerdo ejecutivo 1562-98-MSP se otorgó al ICE el derecho de uso y explotación de las frecuencias de 2.500 MHz a 2.690 MHz
Enero de 2009: Con la entrada en vigencia del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, la Asamblea Legislativa debe actualizar la normativa para telecomunicaciones, decretando una apertura para la competencia. Entre las reformas, destaca la Ley General de Telecomunicaciones 8642 y la Ley de Fortalecimiento de Entidades Públicas de Telecomunicaciones 8660. En esta última se mantienen las concesiones recibidas.
Noviembre de 2012: La Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) presentó el primer informe técnico jurídico al Poder Ejecutivo, en el que mencionó que las frecuencias asignadas al ICE (2.500 MHz a 2.690 Mhz) y a RACSA (3.452 MHz a 3.652 MHz) están en desuso o subutilizadas. Desde entonces, han presentado 15 informes similares.
Febrero de 2013: La SUTEL presentó el primer cronograma para la recuperación de frecuencias y asignación del espectro radioeléctrico al Poder Ejecutivo (890-SUTEL-DGC-2013). Recomienda licitar del 2014 al 2019 890 MHz, en los cuales incluye 140 MHz de la banda de 2.600 MHz y 200 MHz en la banda de 3.600 MHz. Advierte que, si no se sigue la recomendación sobre esas bandas, “podría provocar el desarrollo de redes IMT con niveles subóptimos de reutilización y con esto la ineficiencia en el uso del recurso”.
Junio de 2020: Informe 5071 de SUTEL propuso cronograma para asignación de espectro de corto plazo (2022), medio plazo (2024-2025) y largo plazo (2025 en adelante).
Junio de 2021: Paola Vega, ministra de Ciencia y Tecnología, giró instrucción de recuperar el espectro radiográfico. Se había explorado la posibilidad de un acuerdo mutuo de devolución de frecuencias con el ICE, que no se concretó.
Marzo de 2022: Gobierno ordenó procedimiento administrativo contra RACSA por uso ineficiente de frecuencias para 5G. Inició procedimiento para identificar incumplimientos y ministra Paola Vega designó órgano director para determinar las responsabilidades de la institución.
Mayo de 2022: El presidente Rodrigo Chaves giró directriz a Marco Acuña, Presidente Ejecutivo del ICE, y a Carlos Alvarado, Ministro de Ciencia y Tecnología, para que en seis meses las frecuencias del espectro necesarias para desarrollar 5G sean devueltas al Estado o estén disponibles para que el país pueda acceder a esta tecnología.
Tres caminos contra el tiempo
La solicitud de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) ha planteado desde el año 2013 tres cronogramas de recuperación de las frecuencias del espectro radioeléctrico que están asignadas al ICE y a RACSA.
No se trata de una recomendación sencilla. Esto aunque según la Ley de Telecomunicaciones, 8642, el espectro radioeléctrico es un bien de dominio público (artículo 7) y la explotación de frecuencias se debe realizar de manera eficiente y sin perturbaciones producidas por interferencias perjudiciales (artículo 8).
Sin embargo, en el artículo 22 de esa ley se establecen los causales para revocar las concesiones. Las que podrían aplicarse a este caso son:
Quitar por vía administrativa, por incumplimiento con las obligaciones definidas en la ley: Requiere un órgano administrativo y cumplir con todas las fases del debido proceso: el Poder Ejecutivo instruye un órgano director de ese debido proceso, que debe ser independiente. El Poder Ejecutivo no puede influir ni en su trámite, ni en su fallo, para el que se debe realizar el debido descargo de los entes involucrados (ICE y RACSA), con la posibilidad de que el resultado se judicialice (proceso de apelación). La administración anterior inició este proceso en marzo, pero su trámite puede durar varios meses.
Acuerdo mutuo: Esta es la posibilidad más expedita, ya que necesita simplemente que se lleve la propuesta del acuerdo de devolución de frecuencias al ente técnico (SUTEL) para que resuelva si la propuesta se justifica, y que el Poder Ejecutivo decida si la acepta. Sin embargo, se exploró en el 2018, sin que se lograran avances sustantivos,
Rescate por causa de interés nacional: Requiere una resolución de Presidencia y una justificación muy fuerte. Tiene un problema adicional, que en caso de ser elevado a los Tribunales, requiere el aval del juez en el sentido de que se justificó ese interés, pero incluso podría resolverse que se amerita una indemnización. Puede llevar meses.
Costa Rica se rezaga
El argumento central de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) para solicitar la devolución de frecuencias del espectro radiográfico a ICE y RACSA pasa por su valoración de que no son usadas con eficiencia y eso resta competitividad a Costa Rica ante otros países que sí tienen esta tecnología.
Según los datos de SUTEL, al menos nueve países de América Latina y el Caribe ya cuentan con redes de 5G (ver gráfico).
Asimismo, según un análisis técnico de esa entidad, el país dejará de percibir casi $3.000 millones del 2021 al 2024, si el Poder Ejecutivo no logra recuperar las frecuencias ociosas e instruir a la Superintendencia para realizar los concursos para asignarlas (ver gráfico).
Sin embargo, se trata de una competencia que ya parece perdida: la realización de estas licitaciones de espectro, que son técnicamente complejas, suele requerir un plazo de dos años de duración. Es decir, aunque ya se tuvieran las frecuencias, sería difícil que se lograra concretar las adjudicaciones para 5G para el 2024.
Ante ello, otras opciones para que Costa Rica ingrese a la era del 5G podrían pasar por desarrollar la tecnología en quienes ya tienen las frecuencias asignadas (ICE, RACSA), o preparar licitaciones desde ya con las frecuencias disponibles. Sin embargo, las autoridades tanto del Poder Ejecutivo como de SUTEL consideran que no son opciones viables
