El Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) tiene entre manos un contrato superior a los $160 millones dirigido directamente a la empresa estadounidense Cisco, pese a la existencia de otras opciones menos costosas y a que, inicialmente, se tenía pensado que fuera un procedimiento abierto a diferentes proveedores, según documentos en poder de este Semanario.
Además, detalles de esta contratación fueron discutidos en Casa Presidencial, en encuentros convocados por esta instancia, donde participó el presidente de la República, Rodrigo Chaves, junto a funcionarios de la empresa Cisco, del ICE, del Ministerio de Ciencia y Tecnología (Micitt), del Ministerio de Comercio Exterior (Comex) y de la Embajada de los Estados Unidos (EE. UU.).
La contratación en cuestión está destinada a la implementación de una red de transporte IP, requerida para “garantizar la capacidad y calidad necesaria y asegurar la continuidad a los servicios en los diferentes segmentos de mercado que atiende el ICE”, según el oficio 6000-321-2024, del 4 de marzo de 2024, cuando todavía estaba previsto que fuera un proceso abierto.
Una red de transporte, en el contexto de telecomunicaciones, funciona para distribuir (llevar y traer) la información (voz, datos, video, etc.) entre los diferentes usuarios finales y está conformada, principalmente, por fibra óptica, según explicó Teodoro Willink, ingeniero en Telecomunicaciones y exviceministro del Micitt. Esta infraestructura es esencial para el funcionamiento de servicios como telefonía móvil o Internet.
Directo y más caro
Aunque inicialmente la contratación estaba planteada para que participaran diferentes oferentes, unos siete meses después, el plan se convirtió en un “proceso de contratación directa de excepción” para la compra de equipo de marca Cisco.
En la carta del 4 de marzo de 2024 se señala que, desde noviembre de 2023, había cotizaciones de cinco proveedores diferentes: GBM, Datasys, Huawei, CESA y Coasin. Según el documento, existía la necesidad de sustituir la red de transporte IP, debido al “alto porcentaje de obsolescencia” que presenta la que actualmente posee la institución, con el fin último de “garantizar la capacidad y calidad necesaria y asegurar la continuidad a los servicios en los diferentes segmentos de mercado que atiende el ICE”.
Si bien no fue posible verificar los montos individuales por cada cotización, el documento indica que, en promedio, el costo estimado total (primer año) sería de $41.982.563,70 ($42 millones). El oficio fue remitido por el entonces gerente de Telecomunicaciones, Luis Diego Abarca, a quien en ese momento era jefe de la División de Desarrollo y Red, Douglas Quesada. Ambos funcionarios fueron destituidos de sus cargos unos meses después.
En medio del proceso, el 9 de julio de 2024, tuvo lugar una reunión clave en Casa Presidencial, donde el presidente recibió a representantes de ese fabricante norteamericano, altos mandos del ICE y otros jerarcas para discutir los “plazos de contratación de la red de transporte”.
Un poco más tarde, el 23 de octubre de 2024, el ICE pidió a su división jurídica un criterio legal para determinar la viabilidad de realizar una “contratación directa por excepción” para la red de transporte IP, con equipo de la marca Cisco.
Así consta en el oficio 7110-1256-2024, en el que se indica que el contrato tendrá una vigencia de 24 meses y dos prórrogas por ese mismo plazo, cada una, con un costo estimado total de $160.701.336,03 ($160 millones) para todo el periodo y de $53.567.112,01 ($53.5 millones) para los primeros dos años. Sobre la estimación de $160 millones se advierte que podría variar si surgen “nuevos requerimientos”.
Para llegar a esos montos, en la misiva se utiliza como referencia cotizaciones de dos proveedores de Cisco, PBS y Ciberc, que, respectivamente, fueron de $52.218.224,88 ($52 millones) y de $54.914.061,28 ($55 millones).
Pese a que en el documento se reconoce el alto nivel de obsolescencia de la red actual, de marca Cisco, se intenta justificar la compra directa de equipo de ese mismo fabricante con el argumento de que se podrían aprovechar algunos de los recursos existentes, lo que supuestamente “implicaría un ahorro en tiempo y recursos”.
Sin embargo, un criterio financiero, del 6 de agosto de 2024, muestra que la alternativa de reuso es más costosa que la de sustitución por equipo de otras marcas.
Según el oficio 5461-83-2024, la opción más económica sería sustituir la red de transporte IP por una de la marca estadounidense Juniper —uno de los principales competidores de Cisco— con un precio estimado de $22.453.239,40 ($22 millones).
En cuanto a costos, después de Juniper siguen el fabricante chino Huawei, con $42.956.470,46 ($43 millones) y la compañía finlandesa Nokia, con $56.029.489,57 ($56 millones).
Las dos opciones más caras son la sustitución por otra red marca Cisco, con la empresa Datasys, que costaría $75.110.651,48 ($75 millones); y el reuso de la red actual con tecnología Cisco, con el proveedor PBS, que tendría un precio de $72.494.130,49. El promedio entre esas cinco ofertas fue de $53.808.796,28 ($54 millones).
Según el documento, Datasys mejoró su propia oferta hasta bajar a los $53.8 millones y PBS, de acuerdo al oficio citado del 23 de octubre, habría llevado su propuesta a los $55 millones, como se mencionó antes. Ambas quedan bastante lejos de la mejor opción por costo: los $22 millones de Juniper.
En el criterio financiero, también se indica que, para este caso, no procede la realización de un análisis de riesgo financiero.
Finalmente, el 6 de noviembre de 2024, la División Jurídica dio su visto bueno para para realizar la contratación directa en cuestión, de acuerdo con el oficio SACI-2061-24, firmado por la directora de esa instancia, Ileana Camacho, y dirigido a Jan Fonseca, administrador del contrato; Óscar López, director del Programa PMERTT; Marilyn Villalobos, coordinadora de contratación administrativa; y Adolfo Arias, actual jefe de la División de Desarrollo y Construcción de la Red.
Sobre esta serie de movimientos, el ingeniero y presidente del Frente Interno de Trabajadores (FIT) del ICE, Carlos Stradi, cuestionó la justificación brindada para el giro que dio la contratación y explicó que un concurso abierto “favorece la competencia de precios”, lo que genera ahorros importantes a la institución:
“Cuando a los oferentes de un determinado bien se les solicita una cotización para un estudio de mercado, los mismos no utilizan sus mejores precios, sino que se guardan un amplio margen para la presentación de la oferta en el proceso formal licitatorio y para el llamado a una segunda ronda de precios. Por consiguiente, lo más ventajoso para el ICE es la contratación abierta de su nueva red IP, que era el camino correcto que se tenía definido originalmente desde hace un año”, indicó el dirigente del FIT.
Stradi también manifestó que el argumento de “tratar de salvar” componentes de la red actual, considerando el nivel de obsolescencia, “resulta antieconómico y riesgoso”.
“Es preocupante observar un reemplazo de equipos al estilo de la vieja escuela, sin una visualización de nuevos esquemas de red en la nube, reducción de capas, topología optimizada, inteligencia artificial, entre otros, que favorecen significativamente la reducción en precios, la autogestión y calidad de los servicios”, agregó el ingeniero.
Contratación estuvo sobre la mesa de Presidencia
El presidente Chaves recibió a representantes de la empresa Cisco en Casa Presidencial, por lo menos, en dos ocasiones, para hablar sobre los “plazos de contratación de la red de transporte”, según confirmó a UNIVERSIDAD el departamento de prensa de esta instancia.
El primero de estos encuentros fue el 18 de octubre de 2022, cuando el mandatario tuvo la visita de tres altos directivos de Cisco: Luis Carlotti, director general de Cisco para Centroamérica y Caribe; Jeff Campbell, vicepresidente senior y director de estrategia gubernamental; y Mario de la Cruz, director de relaciones con gobierno para Latinoamérica.
Ese mismo día, asistieron el ministro de Comex, Manuel Tovar; la entonces viceministra de Comex y actual ministra de Micitt, Paula Bogantes; el entonces viceministro de Telecomunicaciones (del Micitt), Orlando Vega; una especialista del Centro de Incidentes Informáticos (del Micitt), Raquel Cantillo; y dos asesoras de Presidencia, Diana Salas y María Jesús Blanco.
La segunda cita tuvo lugar el 9 de julio de 2024, cuando Chaves volvió a tener como invitados a Carlotti, Bogantes (ahora como ministra de Micitt) y Blanco, en una lista que se completa con Hubert Vargas, viceministro de Micitt; Ariel Szternberg, gerente senior de Cisco; Marco Acuña, presidente ejecutivo del ICE; Harold Cordero, gerente general del ICE; Patricia Ann Vanderwall, de la Embajada de EE. UU., y Alonso Zeledón, asesor presidencial.
En el caso de Cordero, las respuestas a este medio lo señalan solo como “Harold” (sin apellidos) y con el puesto de gerente financiero del ICE. Sin embargo, en ese momento, el funcionario en realidad era gerente general y tenía como recargo la Gerencia de Telecomunicaciones de la institución. En todo caso, el gerente financiero de la entidad, en ese momento y hasta la fecha, es Keiner Arce. Se intentó terminar de aclarar con Cordero esta situación, pero no contestó las llamadas ni mensajes.
Sobre lo que le corresponde, la embajada estadounidense manifestó que los diplomáticos de ese país se reúnen “de manera periódica” con personeros del Gobierno de Costa Rica y que, por lo general, no brindan los detalles a los medios de comunicación. La sede diplomática tampoco respondió cuál es el puesto de Bardenwall dentro de esa instancia.
Por su parte, tanto Comex como el Micitt confirmaron que la convocatoria a las reuniones provino de Casa Presidencial, aunque manifestaron que los espacios fueron para discutir otros temas. En el caso de Comex, sostuvieron que “no se abordaron temas relacionados con eventuales contrataciones a la empresa Cisco” y que más bien se trataron asuntos como asistencia técnica, tecnología, ciberseguridad y Cisco Networking Academy. Por su parte, el Micitt indicó que “los temas abordados fueron varios como generación de talento, ciberseguridad, inclusión social e incrementar la inversión de la empresa en el país”.
Reuniones “preocupantes”
Para los abogados Marvin Carvajal y Felipe Rodríguez, existen varias razones por las que este tipo de reuniones pueden resultar cuestionables. Entre ellas, Carvajal indicó que “un organismo estatal que debe contratar bienes y servicios no se reúne previamente con los posibles oferentes”, a menos que sea en “un ámbito muy transparente”, donde se invite también a otros proveedores.
“No es una práctica habitual ni es una práctica sana que la administración sostenga estas conversaciones con sus posibles oferentes”, agregó el experto, quien también calificó como “preocupante” el espacio, y aseguró que tampoco se comprende la participación de una representación internacional en el encuentro de Casa Presidencial.
“Este tipo de intervenciones, desde la Presidencia, con contratos que están por realizarse con proveedores no son sanas, no son adecuadas y no deberían continuarse dando”, añadió el especialista.
Por su parte, Rodríguez señaló que los aspectos en contrataciones públicas son “muy delicados” y que, aunque es posible consultar con proveedores información sobre una eventual contratación, esto debe hacerse “con la mayor cantidad de oferentes” que sea posible.
“Lo cierto del caso es que, cuando no se da ese tipo de circunstancias, pareciera que más bien se orienta a una actividad, por lo menos sospechosa, el hecho de que no se garantice una igualdad de trato o una igualdad de participación en esas fases previas”, dijo el jurista.
Además, para el experto, el hecho que exista representación oficial de una embajada puede generar un “inconveniente de base” al no existir justificación para ello: “Despierta una serie de dudas fuertes que hacen pensar que, posiblemente, ya existan incluso hasta nulidades de base en la tramitación y la formación de ese eventual proceso licitatorio o de esa compra directa”.
Ambos abogados coincidieron en que lo sucedido también podría significar una intromisión en la autonomía del ICE: “El ICE es una institución autónoma. No recibe órdenes de parte del Poder Ejecutivo, ni siquiera de su rector, que es el Micitt. Esa autonomía le permite desarrollar su proceso de contratación de manera independiente”, destacó Carvajal.
En la misma línea, Rodríguez explicó que, aunque la autonomía del ICE no es tan amplia como la de las universidades estatales o la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), de todos modos, se debe respetar: “En la medida en la que esa independencia se socave, entonces lo que existe es una concentración indebida de poder, en detrimento, precisamente, de esa especialización técnica que el ICE debe tener”, sostuvo.
Finalmente, el exviceministro Willink también consideró como “delicado” el tema y anotó que, desde su experiencia en el cargo, no es normal que ocurran estas situaciones: “Era considerado muy delicado vincular las dinámicas comerciales con las acciones que pudieran llevar a la emisión de una política pública; más bien, buscábamos mantener un mercado que tuviera una libre competencia y que no perjudicara o favoreciera a ningún proveedor u operador de servicio”.
A la fecha, el proceso de contratación todavía no se ha publicado en el Sistema Integrado de Compras Públicas (Sicop). Para este reportaje se solicitó, desde hace más de una semana, la posición del ICE y también se enviaron consultas adicionales a Casa Presidencial, sin embargo, al cierre de edición no hubo respuesta. Tampoco se logró obtener comentarios de Cisco sobre el tema.
