Informe Estado de la Nación

“Gobernar por decreto”: una aspiración llena de ataduras

El estudio de los decretos desde 1990 deja claro que los “poderes” de un Presidente por la vía del decreto son muy limitados.

De los damnificados con la ruptura del bipartidismo se ha escuchado una y mil veces que “Costa Rica se volvió ingobernable”, por la creciente y más que demostrada dificultad de alcanzar los acuerdos necesarios en la Asamblea Legislativa.

Ante un poder y rango de acción cada vez menor de quien ocupe la silla del Presidente de la República (sea quien sea), no faltan propuestas de reforma al sistema político, que van desde el paso a un sistema parlamentario, el dictado de una nueva Constitución Política o simplemente  “gobernar por decreto”, casi como fórmula mágica para esquivar la burocracia, la negociación y el control político.


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De este tema se ocupó el último Informe Estado de La Nación en un análisis sobre los decretos generados durante los últimos gobiernos desde 1990 durante los tres primeros años de gobierno, para analizar su alcance y las muchas limitaciones que tiene esa aspiración de gobernar sin la Asamblea Legislativa.

En el trabajo del investigador Alonso Ramírez Cover se creó una base de datos con los 13.275 decretos registrados y se los clasificó de acuerdo con su alcance, su afectación social, su ámbito de aplicación y la discrecionalidad del Poder Ejecutivo para activarlos.

En su ponencia, Ramírez comenta que en Costa Rica no tiene “asidero jurídico” hablar de que se puede gobernar por decreto si esto se quiere entender como una acción de ejercicio del poder sin ninguna limitación por parte del Presidente de la República, ya que ni aun en situaciones de urgencia o catástrofe nacional, el poder fáctico del Ejecutivo se extiende de manera ilimitada.

Ramírez explica que un decreto no se puede utilizar para acciones como aumentar o reducir la competencia de imperio del Estado, modificar las potestades de los funcionarios públicos (especialmente si estas han sido definidas de previo por la ley), establecer nuevas fuentes de financiamiento, ampliar o restringir derechos y deberes de los ciudadanos (en especial, en lo que respecta a sus derechos fundamentales) y crear nueva institucionalidad (entendida esta como órganos con personería jurídica).

“Puesto de otro modo, el “gobierno por decreto” en Costa Rica no podría comprenderse en los mismos términos que en las otras naciones hispanoamericanas citadas previamente, pues aquí el ejercicio constitucional del poder político impide que el Ejecutivo legisle vía decreto, ni siquiera en el contexto de un estado de urgencia nacional. Así las cosas, nos enfrentamos a límites rígidos que obligan a moderar nuestra interpretación del término pues, en teoría, ‘gobernar por decreto’ en Costa Rica jamás podría ser equivalente a ‘legislar por decreto”, indica el estudio.

Estas limitaciones dejan fuera del alcance de los decretos ejecutivos los grandes cambios político-institucionales que requiere el país, como lo serían una reforma fiscal o una reforma del Estado, los cuales requieren de una participación activa y directa de la Asamblea Legislativa.

Menos decretos

En el análisis de los decretos desde la administración de Rafael Ángel Calderón en 1990, el estudio muestra una tendencia gradual a la reducción en su uso, que se puede explicar en algunas reformas que fueron desahogando la labor de los mandatarios, como el no tener que firmar más decretos de expropiaciones.

La tendencia de reducción más clara se tiene en los decretos clasificados como de “Muy bajo alcance” que en el gobierno de Figueres Olsen (1994-1998) llegaron a sumar los 1.279, pero para la administración de Luis Guillermo Solís alcanzan son 466.

También llama la atención sobre la reducción general en la cantidad de decretos que puede deberse a una tendencia más marcada en la Asamblea Legislativa, a tratar de generar leyes más explícitas en su contenido, de manera que dejan poco espacio a la interpretación por parte del Poder Ejecutivo mediante la vía del reglamento.

“Otra razón que podría incidir en el uso más reducido de estas normas podría tener que ver con la manera en que el control constitucional podría estar incidiendo en la reducción de la capacidad de acción en este sentido”, añade el informe.

Del total de decretos registrados, se determinó que solo un 3% (443 decretos) fueron objeto de cuestionamiento ante la Sala Constitucional, a la que fueron referidos principalmente decretos de alcance “alto” y “muy alto”, justamente en los que el Ejecutivo tiene mayor posibilidad de incidir en la población.

En el caso de los decretos de “muy alto” alcance a los que se les planteó un recurso de inconstitucionalidad, estos suman casi los 500, y son admitidos por la Sala casi la mitad; lo que revela que el control en estos casos también puede convertirse en un “obstáculo” para las intenciones del gobernante.

El investigador destacó que en los decretos analizados, ninguno de los reglamentos del Poder Ejecutivo a una norma implicaron “violaciones flagrantes” a derechos fundamentales, y que más bien en muchos de los casos sirvieron para llenar los vacíos que se encontraron en la legislación original.

“Por ejemplo, el Reglamento a la Ley de Estacionamientos Públicos (DE-27789) establecía obligaciones adicionales a los individuos sujetos a la norma superior estableciendo la obligatoriedad de que estas instalaciones contaran obligatoriamente con espacios para personas con discapacidad”, señala el estudio.

Al terminar su estudio, Ramírez señala que alguien podría decir que se puede “gobernar por decreto”, pero esto tendría que ser acompañado por una larga lista de “peros” y excepciones, dado el limitado poder con que cuenta el Presidente de la República en el sistema costarricense.

“(…) no se trata de un poder sin límites, menos aún uno con el que los Ejecutivos puedan atender los grandes problemas políticos que definen la realidad costarricense; pues al final de cuentas, todos estos requieren de la asociación del Legislativo y el Ejecutivo para ser resueltos”, concluye el informe.

 



Asamblea Legislativa tarda cada vez más aprobando leyes

La Asamblea Legislativa se toma cada vez más tiempo para aprobar leyes y el promedio de tiempo que tiene que esperar un proyecto alcanza ya los 575 días (1,6 años), según el análisis realizado por el Informe Estado de la Nación.

Según una revisión de 2.301 leyes aprobadas desde 1990, solo en dos años (1991-1992 y 1999-2000), el promedio de días para aprobar una ley estuvo por debajo de los 400, mientras que entre 2014 y 2015 la tardanza subió casi a los 800 días.

Esta dinámica legislativa, que se ha tratado de atacar con algunas reformas al reglamento, ha provocado una reducción del espacio que tiene cada nuevo Gobierno para echar a andar sus iniciativas en el Congreso.

Según el análisis, en los Gobiernos desde 1990 hasta 2006, durante el primer año se tramitaban aún más proyectos de la administración anterior que de la nueva; pero en el segundo año los proyectos del Gobierno vigente se convertían en mayoría.

Sin embargo, tanto a la expresidenta Laura Chinchilla (2010-2014) como al presidente Luis Guillermo Solís (2014-2018) les correspondió esperar hasta el tercer año de Gobierno para que sus proyectos fueran mayoría en la agenda legislativa, ya que los dos primeros años aún predominaban los del gobierno anterior.

Para el Estado de la Nación, este fenómeno se puede atribuir al hecho de que, si bien la democracia se fortaleció desde el 2002 con el rompimiento del bipartidismo y la aparición de más fuerzas en el Congreso, las reglas del debate legislativo no se han adaptado a la nueva realidad política.



Jóvenes no serán decisivos si no votan

Si bien la población menor de 35 años puede ser la gran protagonista de las elecciones presidenciales del 2018, al ser mayoría en el padrón, lo cierto es que su escasa participación electoral hace pensar que el peso de la decisión en las urnas recaerá todavía en los “mayores”, que también son los más activos.

El Estado de la Nación comparó el comportamiento de grupos de electores según su año de nacimiento, y constató que los más jóvenes tienen índices de participación mucho menores, aunque todos los grupos han visto deteriorada su actividad electoral.

Así, por ejemplo, los nacidos en 1961 mantuvieron una participación electoral por encima del 81% en las elecciones de 1982, 1986, 1990 y 1994. Para 1998, la participación electoral de este grupo bajó hasta un 70%, tocó su nivel más bajo en 2006 con un 68%, y se recuperó para las dos últimas elecciones con un 72%.

Para los nacidos en 1977, cuya primera elección fue en 1998, el porcentaje de participación fue del 70%, cayó también en 2006 a un 62%, y para las dos últimas elecciones se recuperó hasta quedar en 64%.

En el caso de los nacidos en 1989, su participación electoral inició en 2010 con un 68% de participación, y cerró en 2014 con un 65%.

El investigador Ronald Alfaro comentó que si bien los jóvenes son mayoría en el padrón electoral, tienen menos participación en las elecciones y un nivel de identificación menor con los partidos políticos, por lo que el decir que serán “decisivos” en el 2018 puede ponerse en duda, si no revierten la tendencia de una participación electoral cada vez menor.

“Los cambios demográficos tienen impacto político, hay un alejamiento de sectores y partidos, que son los principales movilizadores del voto. En los ochenta el 41% asistía a una reunión política, 43% ponían bandera, hoy eso es dos o tres veces menos”, comentó Alfaro.



 


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