El Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), el instrumento más importante para sustentar la política social del país y apoyar a la población en condiciones vulnerables, se encuentra en su punto más bajo de la década y todavía podría quedar más limitado el próximo año.
El presupuesto final para el 2023 resultó en ₡653.028 millones, que en apariencia resulta superior al promedio de los nueve años anteriores (₡615 mil millones). Sin embargo, en términos reales, se trata del rubro menor de la década (ver gráfico).
Ello se debe a que, desde el 2014, el Producto Interno Bruto (PIB) de Costa Rica creció más de un 30% en términos reales, mientras Fodesaf cayó un 1%. Como resultado de ello, el fondo pasó de representar un 1,89% del PIB en 2014 a 1,39% en el 2023. Y, según las proyecciones para el 2024, podría descender incluso a un 1,17% (ver gráfico).
Se trata de muy malas noticias para más de una cuarta parte de la población nacional. Los recursos de Fodesaf no solo asisten a la población bajo el nivel de pobreza (estimaciones del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la UCR apuntan a que un 24,9% de la población estaba en esa condición en diciembre del 2022), sino a sectores en condición de vulnerabilidad, que requieren el soporte de servicios como comedores estudiantiles, becas, programas para vivienda, adultos mayores, pymes y obras comunales, entre otros.
Las mediciones de pobreza en el país apuntan a que ese 25% se ha mantenido en la última década, pero ello implica que, solo por crecimiento demográfico, las personas en esta condición han aumentado alrededor de un 7%, mientras el fondo se deteriora en términos reales.
Se trata de una revisión pendiente. “Desde el sistema de las Naciones Unidas, abogamos porque los sistemas de protección social sean universales. Esto implica una constante revisión y ajuste de esa inversión social, que considere la situación del país y las necesidades de la población en condición de vulnerabilidad. Si el porcentaje de la producción que se destina a esa inversión viene decayendo, hay un desafío para el Estado, de abrir la discusión y acciones para hacerla sostenible”, comentó Juan Luis Bermúdez, jefe de la oficina del Fondo de Población de las Naciones Unidas en Costa Rica, y quien fuera presidente ejecutivo del IMAS.
Educación y Salud, sectores más apretados por ajustes en Fodesaf
Partidas para Educación pasaron de 23% del total a 15%; Salud pasó de 9% a 14% en 2022, pero bajaría a 5,8% en 2024.
Ajustes sobre la marcha
Hay varias razones para este debilitamiento, que empezó a manifestarse desde el 2019, luego de una etapa de crecimiento anterior. Las consecuencias de la pandemia por el COVID-19 impactaron a Fodesaf, que entre sus fuentes de ingreso tiene un 5% de las planillas y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Es decir, la caída de la economía influyó en el fondo.
Sin embargo, también debe anotarse que, desde el 2020, el Ministerio de Hacienda también ha apretado los ingresos de Fodesaf. En ese año, las transferencias del Gobierno central al fondo fueron ₡20.000 millones menores a lo presupuestado y, para el 2021, incluso motivaron una anotación de los administradores en la liquidación presupuestaria: “Al hacer el análisis de los gastos que cubrió el Ministerio de Hacienda, se concluye que de los ₡255.583 millones que se presupuestaron como ingresos por concepto de IVA, solo se recibieron ₡181.253 millones. Por lo tanto, se dejó de percibir un ingreso por este concepto de ₡74.330 millones”.
Es decir, Hacienda no giró casi un 12% del presupuesto que le correspondía a Fodesaf, y una tercera parte de la caída de los ingresos del fondo en ese año.
Todo esto contribuyó a que los ingresos cayeran un 35% en el 2021, y aunque en el 2022 se presentó una recuperación de un 10%, todavía se encuentra muy lejos de los niveles de la década.
A esto debe agregarse que hay problemas que dificultan el seguimiento del tema: DESAF dejó de publicar las liquidaciones presupuestarias después del 2020, lo que dificulta seguir la evolución del recorte de transferencias o el comportamiento de los ingresos.
Y también deben considerarse las reformas legales. Para el 2021 entró a regir la Ley 9524 de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados de Gobierno, que dispone que los presupuestos de estos órganos desconcentrados deben incluirse en el presupuesto nacional, para su aprobación en la Asamblea Legislativa.
Sin embargo, al solicitar datos sobre el presupuesto de Fodesaf al Ministerio de Hacienda, indicaron que el detalle de la ejecución no se podía abarcar dentro del presupuesto, por lo que se debía recurrir a Fodesaf o a cada una de las dependencias que recibe recursos de este fondo.
UNIVERSIDAD solicitó datos de los presupuestos al Ministerio de Trabajo, los cuales fueron remitidos con el formato de presupuesto modificado y la proyección del 2024, los cuales apuntan a que el fondo continuará su ruta de desgaste: si se mantiene el presupuesto modificado proyectado, apenas se alcanzarían los ₡598.278 millones. Empero, este presupuesto subiría a ₡643.028 millones, si se incluyeran ₡53.713 millones para CEN CINAI que, en principio, aparecen fuera de la proyección.
También se solicitó conversar con autoridades de Fodesaf, pero al cierre de edición, no se logró concretar esta posibilidad.
Transparencia de Fodesaf en deuda
La transparencia del fondo más importante para la asistencia social enfrenta situaciones que lo tienen en deuda.
Para empezar, en su sitio web no cumple con las disposiciones de la ley 9398 para perfeccionar el rendimiento de cuentas, y el decreto ejecutivo 40.200 MP-MEIC-MC, en los cuales se establece la obligación de publicar sus presupuestos, ejecuciones y evaluaciones. El sitio web de Fodesaf apenas remite a la liquidación de presupuesto del 2020, lo que dificulta la labor de evaluar el movimiento de sus componentes financieros.
Las diferencias son muy importantes: por ejemplo, en los presupuestos de Fodesaf para 2022 y 2023 que aparecen en la página de DESAF, los montos son de ₡594.806 millones y de ₡570.067 millones, mientras que el dato de presupuesto modificado (presupuesto ejecutado), solicitado al Ministerio de Trabajo para esos períodos, fue de ₡653.028 millones, y de ₡657.897 millones. Esto ilustra los grandes cambios que enfrentan estos fondos, pero también la necesidad de una fuente clara de su liquidación para poder evaluar su comportamiento, que en la actualidad no es accesible al público.
No es el único elemento en el que se requiere de mayores claridades. En el informe DFOE-BIS-IF-00014-2022 de la Contraloría General de la República se reportó que del 2015 al 2019 más de un 50% de las unidades ejecutoras de recursos de Fodesaf no tenían controles o seguimiento. Hubo una mejora en el 2020 y 2021, pero todavía un 29% de estas unidades ejecutoras aparecían sin control y seguimiento.
Adicionalmente, del 2015 al 2021 la Contraloría detectó que el porcentaje de unidades ejecutoras sin evaluación superó el 90%. Es decir, de las 49 unidades ejecutoras que manejaban en conjunto más de ₡600 mil millones al año, la evaluación se limitó a de una a cuatro, durante cada uno de esos siete años. ¿La razón? La DESAF indicó que era por la limitada disponibilidad de recursos para esos propósitos.
