Exenciones de la regla fiscal y del IVA

Dudas y antinomias siguen en proceso de aclaración

La Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José solicitó a Hacienda no ser incluida en la aplicación de la regla fiscal. Hacienda, hasta ahora, ha dicho que “no”.

La Junta de Protección Social de San José (JPS) solicitó al Ministerio de Hacienda ser excluida del límite al gasto corriente establecido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, mejor conocido como la “regla fiscal”, argumentando que limitaría, entre otros, el monto creciente de transferencias que realiza a organizaciones privadas y públicas para atender a poblaciones en riesgo.

La petición fue rechazada por Hacienda, pero la licenciada Esmeralda Britton, presidenta de la Junta Directiva, afirmó que insistirán en sus argumentos.

Por su parte, en una entrevista por separado, el viceministro de Ingresos del Ministerio de Hacienda, Nogui Acosta, dijo tener “dudas” sobre si los gastos de la JPS podían ser considerados como gasto corriente.

Además, aclaró la posición de Hacienda sobre las contradicciones o antinomias que quedaron establecidas en la versión final de la reforma fiscal, a raíz de las modificaciones que se le hicieron en la Asamblea legislativa. A continuación, ambas entrevistas.

Esmeralda Britton, presidenta de la Junta Directiva de la JPS: “Generamos nuestros propios ingresos y aliviamos el gasto social del Estado”. (Foto: Katya Alvarado).

Esmeralda Britton, de la JPS: “Nosotros aliviamos el gasto social del Estado”

¿La regla fiscal introducida con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas podría afectar las transferencias que la Junta de Protección Social realiza anualmente a las organizaciones que atienden a diversas poblaciones en riesgo social?

—La JPS realizó un análisis del probable efecto que tendría la aplicación de la regla fiscal si hubiera estado rigiendo del 2013 al 2019.

Tomando los tres últimos años, en el 2017, el gasto corriente de la entidad tuvo un crecimiento del 18,32%, mientras que, de haberse aplicado la regla fiscal, este crecimiento debió ser únicamente el 5,58%. Esto, en cifras absolutas, representa una diferencia de ¢25.489 millones.

En el 2019 se estima un crecimiento del gasto corriente del 12%, mientras que, de acuerdo con las estimaciones de nivel de deuda pública sobre el PIB, el crecimiento estaría limitado al 4,69%.

Entre los gastos más importantes se encuentra el pago de premios, pues representa el 71% del total de gasto corriente, el cual resulta fundamental para la colocación de los productos de la JPS en el mercado de loterías.

También tiene una importante participación en el gasto la transferencia de recursos a las organizaciones sociales, con el 10,69% (ver el cuadro: “Rubros más significativos del Gasto Corriente de la Junta de Protección Social de San José”).

El presupuesto para labor social de la JPS mediante transferencias en el 2019 es de ₵38.416.233.000. Aplicaría para el año 2020, tal como lo establece la Ley.

¿Tienen ustedes una propuesta alternativa al respecto?

—La JPS es un ente descentralizado que posee patrimonio propio y tiene a cargo, de forma exclusiva, la creación, administración, venta y comercialización de todas las loterías preimpresas y electrónicas del país.

Con el desarrollo del negocio de loterías, la JPS genera sus propios recursos, con los cuales puede financiar sus gastos corrientes y sus gastos de capital sin depender del Presupuesto de la República.

Es la institución descentralizada del sector público, que genera recursos financieros mediante la producción, distribución y comercialización de loterías nacionales, para ser transferidos a las organizaciones no gubernamentales y estatales que atienden a las personas y grupos en riesgo social.

Poner un tope al crecimiento de los gastos corrientes de la institución, que como se indicó, son financiados con ingresos propios, sin cargo al presupuesto del Gobierno Central, significaría un recorte directo a las posibilidades de cumplir con los planes de premios y mantener en el mercado un producto atrayente y competitivo.

Como parte de sus gastos corrientes, la JPS realiza el pago de comisiones a empresas que operan con ella como sus aliados estratégicos, en la operación de canales de comercialización y distribución de lotería electrónica y brindando acceso a la población a facilidades para el cobro de los premios obtenidos.

El valor de estas comisiones está directamente relacionado con el volumen de ventas, por lo cual la limitación al crecimiento de este gasto, representa un obstáculo al crecimiento global institucional.

La aplicación de la regla fiscal representaría, de igual forma, una disminución en la capacidad institucional de transferir recursos a las entidades que atienden a grupos y personas en riesgo social. Sería, por tanto, un elemento significativo para configurar una estructura fiscal menos progresiva, en desfavor de los sectores sociales de menor ingreso.

Por otra parte, establecerle parámetros y niveles de crecimiento a la institución tendría un efecto contrario a los fines y propósitos de la ley No.9635, que busca controlar el gasto público. Esto, en razón de que, al generar ingresos propios, la JPS transfiere recursos a organizaciones no gubernamentales y estatales de asistencia social.

Así, personas y grupos sociales no requieren acudir a otras instancias e instituciones del Estado costarricense a buscar solución a sus necesidades, generando en el proceso importantes gastos financieros que en este momento no se realizan.

Por lo anterior, hemos pedido que se excluya, vía reglamentaria, a la Junta de Protección Social de la limitación al crecimiento de los gastos corrientes establecidos por la aplicación de la regla fiscal.

¿Qué respuesta han recibido?

—Inicialmente se solicitó y realizó una reunión con la Ministra de Hacienda, y se le remitió el oficio con la propuesta específica. La respuesta de Hacienda fue negativa y, en tal sentido, la JPS acordó que planteará una revisión al respecto.

Es fundamental señalar que las transferencias a organizaciones sociales es el pilar principal por el que existe la JPS, a eso nos debemos en la JPS, para esa función fue creada la Junta y  la venta de productos “lotéricos” permite cumplir con esa misión.

Además, es una función exclusiva y esas organizaciones sociales dependen para su supervivencia de esas transferencias de recursos que les hace la Junta.


Nogui Acosta, viceministro de Ingresos: “La regla fiscal aplica para los gastos, no para las inversiones de capital”. (Foto: Katya Alvarado).

Nogui Acosta, viceministro de Ingresos: “Tengo dudas en el caso de la JPS”

Existen contradicciones con respecto a las tarifas reducidas y a las exenciones del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que pagarán la educación, así como las compras y ventas de las instituciones públicas, particularmente en los artículos 8 y 11 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. ¿Cómo solventar estas antinomias?

—Desde la propuesta del Ministerio de Hacienda, la educación tenía un tratamiento más beneficioso, una tarifa reducida y, sin embargo, en la discusión del proyecto fiscal hubo propuestas de los diputados que fueron generando estas antinomias.

Con respecto a la educación, quedó claro que está exenta la preescolar, primaria, secundaria y universitaria, pero no hacen una referencia a la educación no formal, para decirlo de alguna manera.

En ese sentido, lo que corresponde a la reglamentación es hacer una extensión de la ley. Hacemos una interpretación de las disposiciones legales. Lo que hicimos fue señalar que la voluntad de los legisladores es que lo que está exonerado es la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la universitaria. Esto es sobre todo un tema de formalidad y por eso son aquellas que están reguladas por el Ministerio de Educación Pública y por el Conesup.

En el caso de la tarifa reducida del 2%, por contraposición, sería aquella que es no formal, como las clases de idiomas, los cursos de habilidades. A esta educación no formal se le establece una tarifa del 2% mediante el reglamento.

En el caso particular de las entidades públicas, la voluntad siempre fue darle un tratamiento particular a las instituciones de educación superior formal.

Incluso, en este caso, en la adenda del FEES que se firma para la discusión del proyecto fiscal, se establece que es para las universidades y para sus actividades sustantivas que aplica ese 2%. Dos por ciento en el cobro que hacen y 2% en las compras que hacen ellos a sus proveedores.

Lo que ocurre es que dentro de la discusión se presentaron mociones y se eliminó en una disposición esta acepción a las universidades, y queda como “las entidades estatales”.

Desde el punto de vista del legislador y del Ministerio de Hacienda, nunca fue la voluntad establecer una tarifa diferenciada para las instituciones públicas, tanto así que las únicas entidades que quedan no sujetas al IVA son la Caja Costarricense del Seguro Social y las Municipalidades.

Una, por la disposición constitucional y las otras precisamente porque no reciben fondos del sector público de manera directa. Sus presupuestos dependen de manera directa de sus ingresos y no podría ser “reembolsado” el gasto adicional.

Por eso es que el reglamento hace la interpretación correcta, que es someter a las instituciones públicas al pago del 13% del IVA, y a las entidades universitarias a la tarifa reducida del 2%, como es el acuerdo que se maneja en la adenda del FEES y como siempre fue la voluntad de la administración tributaria y de los legisladores.

¿Esos reglamentos que emite el Ministerio de Hacienda serán suficientes para establecer el espíritu de la legislación o será necesario presentar un proyecto de interpretación auténtica para cada uno de esos casos de antinomia?

—Puede ser cualquiera de las dos. Los reglamentos lo que hacen es extender la ley. La ley no tiene que alcanzar todas las aristas, sino que el reglamento interpreta la norma y la adecua a la realidad. En este sentido, desde el punto de vista de la administración tributaria estamos contentos con esta solución y desde el punto de vista práctico es una forma de que en el caso particular de las instituciones públicas, sometidas a las disposiciones legales y normativas, podamos resolver el tema del pago del IVA por las instituciones públicas. Desde el punto de vista de la educación, creo que queda claro cuál es el espíritu que privó al comienzo de la discusión y, por lo menos desde el punto de vista de la administración, estamos satisfechos con esta solución.

¿No corren el riesgo de que en algún momento alguna institución busque pedir una interpretación auténtica?

—Creemos que las instituciones tienen claridad de cuál fue la voluntad porque estuvieron enteradas de la discusión en la Asamblea Legislativa y porque, desde el punto de vista práctico, el Ministerio de Hacienda ha sido muy claro en las disposiciones que ha tomado.

Las instituciones públicas están sometidas a la ley y a los reglamentos. En este sentido, creemos que tiene suficiente fuerza el reglamento como para establecer la obligación de las instituciones públicas de someterse al 13% del IVA.

¿Ese mismo criterio que han considerado, de que las instituciones que se procuran sus propios recursos, que no dependen del Presupuesto Nacional ni del Gobierno Central no paguen el IVA podría utilizarse para exceptuarlas de la aplicación de la regla fiscal?

—No. Las instituciones públicas que generan sus propios ingresos son un pasivo contingente del Estado. El mejor ejemplo es Japdeva. En este momento el Gobierno tiene que presentar un presupuesto extraordinario para darle recursos para que pueda hacerle frente al pago de los salarios y, adicionalmente a eso, tiene que tramitar un presupuesto extraordinario para poder darle los recursos necesarios para que indemnice a los trabajadores de los que tiene que prescindir para poder seguir adelante.

Y, en ese sentido, todas las instituciones, incluyendo a las municipalidades, son un pasivo contingente del Estado; la CCSS lo es también, porque ya tenemos evidencia de que el Estado puede tener que intervenir. La quiebra del Banco de Crédito Agrícola de Cartago es otro ejemplo en el cual el Estado es el que tiene que aportar los recursos necesarios para darle sostenibilidad o para evitar una crisis en el sistema financiero o una crisis social en el caso de Japdeva.

Hay un caso que parece ser muy particular y específico, que es el de la JPS. Esa Junta se costea sus propios gastos y el crecimiento de su gasto corriente es muy significativo, mayor de lo que sería el que establece la regla fiscal. ¿Qué pasaría con ese dinero que queda sin invertir o gastar, teniendo en cuenta que no solo no es un pasivo del Estado, sino que, más bien, al financiar programas para poblaciones en riesgo, le quita carga de gasto social al Estado?

—Seguimos teniendo la misma situación desde el punto de vista práctico, las obligaciones de la JPS son pasivos contingentes del Estado.

A pesar de que es un “negocio” y va a generar sus recursos`, también hay que entender que no está bien que haya un hermanito gordo y un hermanito flaco en una familia que pasa necesidades. En ese sentido, me parece que hay un tema de solidaridad fiscal y financiera que deberíamos asumir todos. Segundo, la limitación de la regla fiscal es para gasto corriente en el tanto el Estado tenga un nivel de endeudamiento por debajo del 60% de la relación deuda-PIB.

Al final de cuentas, son instituciones públicas y tienen que entender que el Estado es único y bajo ese principio deberíamos todos coadyuvar en el control del gasto y del riesgo que asume el Estado con respecto a mi actividad. A pesar de que generan recursos, estas instituciones representan una obligación para el Estado.

Lo que uno esperaría es que la regla fiscal, que permite tener un control sobre el gasto que asumimos, mantenga una cierta estabilidad en ese pasivo que asume el Estado como un todo.

Pero, en el ejemplo de la JPS, les sobrará dinero que podrían invertir o transferir a esos programas sociales. ¿Qué va a pasar con ese dinero ocioso?

—Tengo una duda con respecto a si los premios que pagan son gasto corriente o no, o los ingresos. Habría que sentarse un poco con un contador a analizar qué del gasto que hace la JPS efectivamente es gasto corriente. El pago de premios no me parece que sea un gasto corriente. Lo paga en el momento en que alguien se gana el premio, pero si no se lo gana nadie, no lo paga.

Yo tengo esa duda y voy a decirle que usted me agarra un poquito fuera de base con el caso de la JPS, porque, como bien lo dice usted, es una actividad que genera ingresos y gastos.

En general, si a una institución descentralizada le sobrara dinero una vez aplicada la regla fiscal ¿qué pasaría con esos dineros que sobraron?

—Habría que ver si ellos tienen el principio de Caja Única o si ellos lo tienen para poderlo gastar. La regla fiscal se aplica a gasto corriente y no a gasto de capital. La inversión en activos productivos va a ser importante; por ejemplo, el Ministerio de Agricultura y Ganadería podría comprar vehículos si los necesitara o el Inder podría dedicar su gasto de capital a hacer infraestructura. Es un gasto de capital y no está afectado por la regla fiscal.

Estas instituciones van a tener un espacio mayor para hacer inversión y van a tener que controlar su gasto corriente.

Nos hemos acostumbrado a hacer presupuestos con la meta de gastar los recursos para cumplir el presupuesto, y la forma más sencilla es en el gasto corriente de un año. Y deberíamos ser más estratégicos a la hora de construir nuestros presupuestos para que estén más apegados a las necesidades que tenemos y no al objetivo de cumplir con el gasto que se nos ha asignado.

Usted me deja a mí dos tareas. La primera es hacer un análisis de la JPS y, la segunda, ver los espacios en los cuales podamos, como administración central, direccionar la gestión de los excedentes.


 

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