Puede llamarse desidia consciente y sistemática o desorden planificado. O, también, decirse que se trata de un pacto no escrito entre los diferentes actores -gobiernos, corporaciones, asambleas legislativas, empresas y profesionales independientes- para bajar la carga tributaria, eludir o evadir el pago de impuestos y a la vez continuar demandando del Estado costarricense que dé el 100% sobre las necesidades del presente y sobre las del futuro.
La propia Dirección General de Tributación (DGT) estima que la evasión y la elusión de impuestos ascendió a 8.2% del Producto Interno Bruto (PIB), en 2013. Adicionalmente, un análisis de brechas tributarias para el impuesto general de ventas (IGV) y el impuesto de renta a las sociedades (IRS), estimó que en el caso del IGV el incumplimiento en el pago de este impuesto, para 2016, fue de 1.9% del PIB y para el IRS, en el 2015 fue de 2.7% del PIB.
Por su parte, la Organización para el Desarrollo Económico (OCDE), estimó que, en 2014, una cuarta parte de las corporaciones y casi una quinta parte de los profesionales independientes no registraron ingresos ante Hacienda, mientras que el 14.4% y el 20%, respectivamente, no presentaron impuestos sobre las ventas.
Y, según datos proporcionados por el propio Ministerio de Hacienda a Universidad, en el 2018, más de la mitad de las personas físicas con actividad lucrativa (64,9%) y cerca de la mitad de las personas jurídicas con actividad lucrativa (40,6%) que presentaron declaracione no pagaron el Impuesto a las Utilidades, el cual constituye el componente principal de lo que el Estado recauda por concepto del Impuesto sobre la Renta,.
Se trata de 195.528 personas y de 50.824 empresas (o personas jurídicas) que declararon no haber tenido actividad económica, haber sufrido solo pérdidas, no haber tenido ingresos suficientes para estar afectadas por el tramo menor del impuesto o haber registrado una utilidad de cero.
Por estas y otras cosas, recientemente, el exministro de Hacienda, Rodrigo Chaves, describió la elusión y la evasión de tributos como “un deporte nacional”.
Pero, hace poco, la Contraloría General de la República (CGR) volvió a sacudir al país al dar a conocer un informe de auditoría realizado para determinar el cumplimiento de acciones de integración del control tributario por parte de las Direcciones Generales de Tributación, de Aduanas y de Hacienda, del Ministerio de Hacienda, en el período 2017-2019 –es decir, de las instancias gubernamentales encargadas de recaudar los impuestos-, el cual mostró un cuadro desastroso, en plena crisis financiera del país, agravada por la pandemia de Covid-19.
Esa auditoría determinó que el Ministerio de Hacienda carece de lo más elemental, como es un registro de contribuyentes integrado: la Dirección General de Tributación cuenta con el Registro Único Tributario (RUT), la Dirección General de Aduanas con un Registro de Importadores y la Dirección General de Hacienda con el Registro de beneficiarios de exoneraciones tributarias.
Además, se identificaron 60 personas físicas y jurídicas que presentaron la condición de morosos y 8 con condición de omisos en los cuatro períodos consecutivos de estudio, pero que continuaron gozaron de una exoneración autorizada.
Los montos de exoneraciones autorizadas en impuestos aduaneros a ese conjunto de 60 beneficiarios morosos –continúa la CGR- ascendieron a ¢17.433 millones y a ¢177 millones específicamente en el Impuesto al Valor Agregado (IVA), en el período de estudio.
Se identificaron 19.982 contribuyentes inscritos en el RUT que aparecen fallecidos en el Registro de defunciones del Registro Civil, con una fecha de defunción anterior en el primero, al año en que aparecen como contribuyentes inscritos en el RUT, sin que en este último registro se pueda identificar automáticamente tal condición.
Otras 82 personas aparecen como fallecidas en el registro de exenciones, lo que puede sobre-estimar el cálculo de la tasa de contribuyentes omisos.
Además, se encontró que 42 importadores quienes registraron volúmenes de compras la exterior por ¢370.936 millones e impuestos aduaneros pagados por ¢51.078 millones de 2017 a 2019, no se están inscritos en el RUT.
También que 9.282 contribuyentes están inscritos con obligación tributaria en el “Impuesto sobre los Ingresos y las Utilidades”, pero no se encuentran inscritos como contribuyentes del IVA del mismo RUT, en el primer trimestre de 2020. En 647 de estos casos, carecen de un régimen tributario identificativo en el RUT.
Finalmente, el estudio de la GGR determinó que las herramientas tecnológicas del Ministerio de Hacienda están dispersas y que son de escaso uso para el control tributario integrado.
A pesar de que el uso de herramientas tecnológicas integradas es un medio fundamental para optimizar el control tributario, existen 10 herramientas informáticas destinadas a ello que se encuentran dispersas y son poco utilizadas por las Direcciones Funcionales.
Por ejemplo, las llamadas Matriz de Riesgo Tributario y TIMON no reportan consultas para el período del que se tiene disponibilidad de datos y el Cubo de control extensivo solo ha sido utilizado por un usuario.
En promedio –dice la GCR- el 66,4% de las actividades de los Planes de Acciones Conjuntas del Área de Ingresos (PACAI) quedaron pendientes de realizar al cierre de cada año (ver la infografía).
Esta es la realidad de las instancias responsables de recaudar los impuestos cuando la escasez de ingresos y el incremento de los gastos llevan a proyectar un déficit fiscal de 9,3% del PIB y una deuda pública –para compensar la falta de ingresos- que llegará al 70,2% del PIB para el 2020.
Consultamos al director general de Tributación, Carlos Vargas, tanto acerca de lo afirmado por el exministro Chaves como por la CGR. Él afirmó que vienen tomando acciones para integrar los sistemas de la DGT y que, mientras se avanza, “se han tomado medidas para mitigar estas situaciones” (ver la entrevista).
Por su parte, Alicia Avendaño, directora de Tecnologías de Información y Comunicación del Ministerio de Hacienda, se refirió a las causas de la descoordinación de los sistemas y afirmó que Hacienda trabaja resignadamente con lo que tiene, mientras se aprueba el proyecto de Hacienda Digital que se encuentra en la Asamblea Legislativa.
<strong>Carlos Vargas, director General de </strong>Tributación: <strong>“</strong><strong>Se han tomado medidas para mitigar”</strong>
¿A qué se debe que no tengan identificadas a las empresas importadoras que, según la auditoría de la CGR, no están inscritas como contribuyentes en el RUT de la DGT con la respectiva identificación del régimen tributario al que pertenecen?
-Si bien el informe de la Contraloría señala que hay 42 importadores en la referida condición, se ha venido trabajando en acciones coordinadas en el área de ingresos para unificar el registro fiscal, lo cual, adicionalmente, está considerado en el Proyecto de Hacienda Digital.
En el tanto se logre lo indicado, se han tomado medidas para mitigar estas situaciones, tales como la emisión del comunicado Nº DGA-030-2019, por medio del cual se les recordó a los auxiliares de la función pública aduanera, importadores y exportadores que deben encontrarse al día con las obligaciones tributarias.
Además, durante este año, con fundamento en la Ley de Alivio Fiscal, el Ministerio de Hacienda, vía decreto ejecutivo, estableció que, de previo a la aceptación de la declaración aduanera, se debe verificar si el importador está o no inscrito como contribuyente. En caso contrario, la declaración aduanera no se procesará.
¿Y en el caso de los contribuyentes inscritos con obligación tributaria en el Impuesto sobre los Ingresos y las Utilidades, que no se encuentran inscritos como contribuyentes del Impuesto sobre el Valor Agregado del mismo RUT?
-Tal y como lo consigna el propio informe de la Contraloría en la nota 21, de este total: 3.857 contribuyente inscritos en el RUT se encuentran en condición de fallecidos y 4.746 corresponden a sociedades extintas, razón por la cual no se les podía asignar obligación tributaria en el IVA.
Sobre los restantes 679, se está solicitando a la CGR la base de datos para verificar la situación de cada caso. Lo señalado por la Contraloría contradice lo indicado en el punto referido a fallecidos o sociedades liquidadas que aparecen en el Registro, al señalar la existencia de algunos contribuyentes que aparecían en el Registro con la condición de fallecidos, cuando en realidad no deberían estar ahí. En las condiciones indicadas, estos contribuyentes están considerados dentro del proceso de des-inscripción que se está corriendo a efecto de depurarlo.
<strong>Alicia Avendaño, directora de Tecnologías del Ministerio de Hacienda: </strong><strong>“</strong><strong>El Ministerio de Hacienda tiene 59 sistemas de información desintegrados”</strong>
¿Por qué ha persistido durante tantos años la ausencia de integración entre todos los sistemas de control fiscal?
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Alicia Avendaño, directora de Tecnologías del Ministerio de Hacienda: “Se presentan dificultades en gestión, la generación de información de los datos del contribuyente, o bien, la identificación de riesgos”. (Foto cortesía del Ministerio de Hacienda).[/caption]
-Como se indica el proyecto de Ley de Hacienda Digital, las principales causas de esta falta de integración son tres. Primero, limitaciones estructurales actuales de la Hacienda Pública: las dependencias del Ministerio trabajan en silos, lo que complica los flujos de información y la hacen lenta y poco eficiente. Esto conduce a la duplicación de datos, fomenta la subfacturación y la baja recaudación, dificulta la identificación de la evasión fiscal y el control de las exenciones.
Segundo, la burocracia y la obsolescencia de las herramientas tecnológicas del Ministerio de Hacienda, una caída en la productividad tributaria y una base tributaria restringida. Desde 1953 se han aprobado más de 1,259 exenciones de impuestos, que representan más del 5.6% del PIB.
Tercero, carencia de inversión en la renovación tecnología por más de 20 años.
En consecuencia, la brecha entre los ingresos potenciales y reales del Impuesto General a las Ventas y por lo tanto del actual IVA es sustancial, con un promedio de alrededor del 4% del PIB de 2012 a 2016 según las estimaciones del Fondo Monetario Internacional.
La multiplicidad de exenciones fiscales introduce complejidad y distorsiones al sistema tributario, aumenta los costos de cumplimiento y hace que éste sea más difícil de administrar.
La recaudación del impuesto sobre la renta personal se ve obstaculizada por las exenciones otorgadas a la renta laboral. Los impuestos corporativos representan menos de una quinta parte de los ingresos totales (comparado con más de un tercio en los países de la OCDE).
¿En la parte aduanera ocurre lo mismo?
-Las operaciones aduaneras en Costa Rica son costosas e ineficientes. El puntaje de Costa Rica en Doing Business 2020, del Banco Mundial, para Comercio Transfronterizo es 77.6, ocupando el puesto 80 de 190 economías.
Tanto el tiempo como el costo para exportar desde Costa Rica exceden el promedio de los países de la OCDE. Según ese informe, se necesitan 20 horas para completar el proceso de despacho de exportaciones (de las cuales 1,8 horas corresponden a aduanas) y 80 horas para completar el proceso de despacho de importaciones (de las cuales 72 horas corresponden a aduanas).
Este desempeño se debe en parte a los complejos y redundantes procedimientos y controles manuales que aplica la Dirección General de Aduanas. Los procesos de aprobación e inspección son lentos y costosos en comparación con los de los países de la OCDE.
Un estudio de 2016 sobre operaciones aduaneras publicado por la CGR concluyó que era poco probable identificar un impacto estadísticamente significativo del “semáforo rojo” (revisión física de la carga) en la recaudación de impuestos. En 2017, el porcentaje de inspecciones fue del 10% (9% rojo y 1% amarillo) y la tasa de hallazgos fue de solo 3.2%.
Actualmente, la DGT ejecuta seis sistemas de Información de administración tributaria, que no están integradas y que requieren trabajo manual adicional para consolidar los datos. Esto impide el intercambio automático de información entre aplicaciones, haciendo que se presenten dificultades en gestión, la generación de información de los datos del contribuyente, o bien, permitir la identificación de riesgos.
Actualmente, el Ministerio de Hacienda cuenta con 59 sistemas de información desintegrados (con una antigüedad de 26, 17 y 15 años). Los principales sistemas de información tienen una edad promedio de 19 años desde su puesta en producción, por lo que la modernización debió de realizarse hace tiempo.
El proyecto Hacienda Digital se enfoca en modernizar y digitalizar los sistemas del Ministerio de Hacienda, con el propósito de facilitar el pago de impuestos, reducir la evasión fiscal, mejorar la eficiencia del gasto, facilitar la gestión de la deuda y reconfigurar la cultura institucional para dar a la ciudadanía la mejor atención posible.
Se busca no solicitar más a los ciudadanos información o documentos que ya la institución tiene en su poder.
Se diseñarán todos los servicios del Ministerio de Hacienda bajo el nuevo modelo centrado en las personas que sea inclusivo, seguro, enfocado en la experiencia del usuario y la protección de sus datos. Además, habrá mayor transparencia en la gestión de trámites.
Al ser una solución interoperable, totalmente en línea, con un servicio real de 24 horas al día, 7 días a la semana, evitará la presencia física de los ciudadanos en las diferentes dependencias del Ministerio
Para ello, el Gobierno de la República de Costa Rica ha gestionado ante el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento una operación de crédito hasta por un monto de US $156,640,000.
