Durante el año 2019, diversos factores económicos y políticos presionaron a las finanzas públicas de la región de Centroamérica y República Dominicana (Capard), lo cual propició que la pandemia de COVID-19 la encontrara en condiciones menos favorables para garantizar la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo.
En los casos de Costa Rica y Nicaragua, distintas razones les hacen tener las peores calificaciones de riesgo por parte de las agencias privadas internacionales que se dedican a esta clase de análisis (ver la tabla).
A esta conclusión arribó el estudio “Informe Económico Regional 2019-2020”, elaborado por el Consejo Monetario Centroamericano (CMC), la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (Sieca) y el Sistema de la Integración Económica (SICA).
En el 2019, los países que integran la Capard, registraron déficits fiscales mayores en comparación con los que tuvieron en los cinco años anteriores.
Centroamérica tuvo un déficit fiscal de -3,6% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras la región Capard llegó a -3,3% del PIB, en ambos casos en el nivel del Gobierno Central.
En cuanto al Sector Público No Financiero, ambas regiones registraron déficits de 2,9% y 2,8% del PIB, respectivamente.
Lo anterior fue consecuencia, en primer lugar, de un comportamiento poco dinámico de los ingresos por impuestos —en el caso del Gobierno Central, de +3,3% para Centroamérica y de +3,7% para la región Capard—.
A su vez, el bajo ingreso por impuestos se explica, por un lado, por la ralentización de la actividad productiva en la región antes de la llegada del COVID-19 y, por otro lado, debido a un aumento generalizado en el gasto del Gobierno Central —de +7,5% en Centroamérica y de +7,6% para la región Capard—.
Los cuatro países que mostraron aumentos significativos en sus gastos fueron Costa Rica (12,7%), República Dominicana (7,9%), Guatemala (7,6%) y El Salvador (4,8%).
En el resto de los países los aumentos del gasto estuvieron por debajo del 2,5% y, en el caso de Nicaragua, registró una reducción de 0,2% en su gasto total, explica el documento.
Los rubros de gasto corriente que registraron los mayores aumentos fueron los subsidios, donaciones, prestaciones sociales, remuneraciones y el uso de bienes y servicios.
Por otro lado, el gasto de capital se mantuvo constante (0,0%) en la región Capard; en los países centroamericanos tuvo un crecimiento de 2,6%, impulsado por Costa Rica (57,3%), Guatemala (11,6%) y El Salvador (4,2%), mientras el resto de los países registraron más bien reducciones.
En cuanto a los ingresos por impuestos, durante el 2019, en la región Capard estos representaron el 12,7% del PIB regional, mientras que Centroamérica registró el 12,5% del PIB regional.
Por país, la razón Ingreso tributario/PIB más alta la registraron Nicaragua (17,7%), El Salvador (17,6%) y Honduras (17,4%). Les siguieron Costa Rica (13,5%), República Dominicana (13.,%), Guatemala (10,7%) y finalmente Panamá (8,2%).
Sin embargo, estas cifras no incluyen las contribuciones a la seguridad social.
El documento plantea que, si bien las finanzas públicas se deterioraron, para el año 2019, “no se percibían riesgos que representaran una amenaza inmediata en términos de la estabilidad macroeconómica regional”.
Sin embargo, sí existe una “heterogeneidad marcada en cuanto a las condiciones en que se encuentran las finanzas públicas de cada uno de los Estados miembros de la región, en el sentido de garantizar la sostenibilidad fiscal en el tiempo. Estos factores distan de ser similares a través de todos los países, debido a las diferencias que existen en la capacidad de generación de ingresos, control de gasto, calidad institucional y costo financiamiento”, remarca.
Costa Rica: la deuda
La situación fiscal de Costa Rica fue caracterizada como “compleja”, debido a que ha registrado en los últimos cinco años déficits crónicos superiores al 5,3% del PIB y alcanzó su punto más alto en el año 2019 con un déficit de 7,0% del PIB.
“Esto ha propiciado que el nivel de deuda pública total sea el más alto de la región, superando el 73% del PIB costarricense”, añade.
A pesar de que la reforma fiscal aprobada a finales del 2018 llevó a un crecimiento de los ingresos tributarios de 7,1% para el año 2019, en comparación con el 4,0% del 2018, esto no fue suficiente para compensar la expansión de 12,7% del gasto total del Gobierno Central durante el 2019.
Este gasto se debió al pago de intereses (+23,4%), las transferencias de capital (+59,7%) y las remuneraciones, “que es el gasto con mayor peso en el presupuesto, tuvo un aumento interanual de 3,4%, que terminó siendo menor al observado para el año 2018 (4,6%), pero que contribuyó al ensanchamiento del déficit fiscal”.
“Los factores que se presentan más problemáticos para el manejo fiscal en Costa Rica son, en primer lugar, el aumento acelerado del saldo de la deuda pública, que ha incrementado la carga de pago de intereses de forma significativa y, en segundo lugar, la persistencia de altas necesidades de financiamiento, siendo esto un desafío importante para las autoridades debido a que enfrentarán costos financieros más altos, debido a una percepción de riesgo mayor”, afirma.
El Salvador: las pensiones
Al cierre del 2019, la situación fiscal de El Salvador también presentaba problemas para garantizar la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
Para la agencia calificadora de riesgos Moody´s, los altos índices de deuda pública y la creciente carga de intereses son los factores principales.
Esta calificadora también percibe que “la institucionalidad de El Salvador sigue siendo débil, dada la baja efectividad de la política fiscal”.
Sin embargo, considera como un factor positivo la aprobación del presupuesto público 2020 y la contratación de deuda pública de largo plazo para financiar el déficit fiscal en el mediano plazo, lo cual constituye un “avance importante” para disminuir los riesgos de liquidez que ya ha enfrentado.
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha sugerido al país mantener un ajuste prudente en sus finanzas públicas con el fin de alcanzar una consolidación fiscal de alrededor de 2% del PIB para el año 2021.
Al cierre del año 2019, El Salvador enfrentó retos importantes para satisfacer sus necesidades de financiamiento, debido a que su sistema provisional es uno de los factores que ejerce mayor presión en este sentido.
Al agregarse el saldo de operaciones de las pensiones y fideicomisos, el déficit fiscal del Gobierno Central, alcanzó aproximadamente 3% del PIB para 2019. Esto se tradujo en una mayor acumulación de deuda pública, que ya superó el 70% del PIB (la segunda más alta de la región, después de Costa Rica) y que genera presión en la capacidad de servicio de la deuda, por el mayor pago de intereses.
Guatemala: la baja carga tributaria
El 8 de octubre de 2019, el FMI recomendó a Guatemala priorizar el gasto público de capital. En cuanto a los ingresos, consideró necesario revertir el comportamiento a la baja de la recaudación de impuestos, esto con el objetivo de crear espacio fiscal para mejorar el gasto social y en infraestructura.
El país logró un crecimiento de 6,4% en la recaudación de impuestos, superior al obtenido el año anterior (3,8%). Sin embargo, este incremento no fue suficiente para alcanzar la meta de recaudación establecida y la carga tributaria se mantuvo en alrededor del 10,7% del PIB, una de las menores de la región.
Por el lado del gasto, el país registró un aumento de 11,6% en el gasto de capital, “así como en erogaciones enfocadas a mejorar las remuneraciones de los empleados públicos, en específico del sector salud y educación. Todo lo anterior explica el déficit fiscal registrado para el año 2019 que llegó a 2,3% del PIB, siendo este el mayor desde el año 2014”.
Las instituciones regionales resaltan que en la política fiscal guatemalteca tiene una ventaja importante frente a sus pares de la región Capard, que es su bajo nivel de endeudamiento —de 27,6% del PIB—.
“Esto ha sido resultado, parcialmente, de un manejo estricto de sus finanzas públicas en el sentido de no permitir déficits fiscales crecientes a través del tiempo. No obstante, este bajo endeudamiento también refleja la baja capacidad de generar ingresos tributarios que tiene este país”, dicen.
Como consecuencia de lo anterior, “la actividad gubernamental dirigida a fortalecer el crecimiento económico y el bienestar de la sociedad guatemalteca se ha visto restringido, debido a que el gasto no puede expandirse lo suficiente para cubrir las necesidades crecientes de la población en cobertura servicios de salud, educación, seguridad social entre otros”.
Y por el lado productivo, se restringe la construcción de la infraestructura necesaria.
Honduras: la incertidumbre política
Luego de aprobarse la Ley de Ordenamiento de las Finanzas Públicas, Control de las Exoneraciones y Medidas Antievasión, entre otras, el desempeño fiscal de este país mejoró “notablemente”, pues pasó de un déficit fiscal de 7,9% del PIB en el 2013 a uno de 2,5% para el 2019.
No obstante, persisten problemas estructurales como la necesidad de una reforma que ayude a la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) a ser financieramente sostenible.
Además, “la incertidumbre política y la falta de consensos para implementar reformas económicas enfocadas al bienestar de la población, son un riesgo latente que puede afectar en el mediano plazo el desempeño de las finanzas públicas hondureñas”.
También indican que la estrategia de prevención de violencia tendría mayor éxito si las condiciones de vida de la población mejoran, lo que conlleva a hacer más eficiente la ejecución del gasto público social, destinado principalmente a los sectores de salud y educación.
Honduras mantiene un saldo total de deuda del Sector Público No financiero de 53,5% del PIB, mientras para el Gobierno Central es de 48,4% del PIB.
A pesar de que alrededor del 59% de la deuda del país es externa, en gran medida está comprometida con organismos multilaterales, lo que ha significado bajos costos financieros. Sin embargo, en los últimos años se emitieron bonos soberanos en condiciones de mercado “que podrían revertir esta situación favorable, por el riesgo cambiario latente que conlleva”.
Al cierre 2019, la situación fiscal de Honduras resultaba “relativamente favorable en la región”, bajo un acuerdo stand by con el FMI.
Nicaragua: la crisis política
El FMI ha señalado que la crisis política provocó una contracción económica abrupta entre los años 2018 y 2019. El panorama incluía el deterioro de la confianza de los agentes económicos, la fuerte consolidación fiscal, las restricciones financieras existentes, la reducción del empleo formal, entre otros.
Sin embargo, el balance fiscal mejoró al aumentar la recaudación tributaria y reformarse el sistema de pensiones. El país logró reducir el déficit del Sector Público No Financiero al 2% del PIB, después de haber registrado un déficit de 4,2 % del PIB al final del año 2018.
Y la reforma tributaria del 2019 permitió aumentar los ingresos públicos en 2,1 puntos porcentuales del PIB.
En el 2020, el FMI recomendó a Nicaragua “lograr una mayor transparencia de las cuentas fiscales con el objetivo de evaluar y gestionar los riesgos y mejorar la gobernanza fiscal, haciendo énfasis en mejorar la publicación de los estados financieros del sector público”.
Panamá: la carga tributaria más baja
Después de un período de alto crecimiento económico por encima del 7% en promedio entre 2011- 2017, Panamá registró una desaceleración en su actividad económica a partir del 2018 —debido a la huelga del sector construcción— y que continuó durante el 2019.
Los déficits fiscales del Gobierno Central han cerrado por encima del 3% del PIB en los últimos dos años en mención.
A pesar de que el país tiene distintas fuentes de ingreso público además de los de la Administración del Canal Panamá, estos han sido afectados severamente durante esta coyuntura de desaceleración en la actividad productiva: se contrajeron alrededor de 1.5% del PIB.
Este país tiene la carga tributaria más baja de la región, por lo cual “será necesario un ajuste fiscal en el mediano plazo, mediante ajustes graduales hasta alcanzar un 2% del PIB para el 2022.
Además “será crucial realinear el gasto corriente con las necesidades sociales —que contemple una mayor inversión en educación—, así como mejorar la eficiencia del gasto social. Será necesario evaluar y priorizar los proyectos de gastos de capital, incluyendo aquellos ejecutados a través de Asociaciones Público-Privadas (APP) recientemente establecidas”.
Panamá, como Costa Rica, “registra déficits fiscales recurrentes, aunque bajos en comparación a otros países de la región, pero que podrían convertirse en un riesgo importante de mantener ese comportamiento en el mediano plazo”.
República Dominicana: también la deuda
República Dominicana es uno de los países con mayor crecimiento económico en Latinoamérica, con una media mayor al 6,0% durante el período 2015-2019.
A esto se suman bajos niveles de desempleo, una inflación contenida y el sector externo estable. Pero, según el FMI, República Dominicana enfrenta el reto de mantener la sostenibilidad fiscal, frente a una capacidad de endeudamiento que se percibe cada vez más débil. Lo anterior se sustenta en que, a pesar del fuerte crecimiento económico, la deuda pública consolidada continúa creciendo como porcentaje del PIB.
La deuda pública total alcanzó el 50,5% del PIB (39,6% del PIB Gobierno Central), pero las agencias calificadoras de riesgos han indicado que el riesgo cambiario que se deriva de esta deuda, de la cual un 70% está denominada en moneda extranjera, podría afectar la capacidad de financiamiento de este país en el futuro.
Por otro lado, las pérdidas recurrentes del sistema eléctrico, los fideicomisos y los atrasos con proveedores han causado el aumento de los pasivos fuera del balance.
Según el FMI, el país necesitará realizar más ajustes tanto en la recaudación de tributos, donde se podría incluir la revisión de exenciones y beneficios tributarios, así como en tener mayor control en la ejecución del gasto.
