Comisión de la CCSS abortó investigación por aumento insostenible de cesantía

La Auditoría pidió investigación a jerarcas por ligereza en aprobar aumento de años de cesantía, pero Caja descartó el caso.

“…Esta comisión no encontró elementos objetivos suficientes para recomendar la apertura de un procedimiento administrativo útil”.

Esa fue la recomendación de una “comisión de investigación preliminar”, tras la cual las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) archivaron un informe de la auditoría interna que había recomendado en el 2012 iniciar “a la brevedad posible” una investigación contra el expresidente ejecutivo Eduardo Doryan, el gerente financiero Manuel Ugarte (hoy pensionado), el director actuarial Guillermo López y cinco altos funcionarios más.

Esto, por haber presentado dos propuestas que aprobó la junta directiva en el periodo 2008-2009, para elevar el tope de cesantía a los empleados de la Caja de 12 a 20 años, sin disponer de estudios técnicos que garantizaran la sostenibilidad financiera del beneficio, y en momentos en que más bien el equilibrio financiero de la institución estaba en números rojos, según el informe de 51 páginas emitido por la auditoría (ASSAI-187-2012).

Dicha auditoría propuso investigar además “a aquellos otros funcionarios de la Caja que hayan incidido en los hechos señalados”, y en caso de establecerse elementos para responsabilizarlos, conformar un órgano de procedimiento administrativo para determinar “la verdad real de los hechos y establecer las responsabilidades administrativas, disciplinarias, civiles y de otra índole que puedan corresponder”.

Ante la recomendación del órgano auditor, la entonces presidenta ejecutiva, Ileana Balmaceda, optó por nombrar una “comisión de investigación preliminar”, la cual recomendó en mayo del 2013 dejar quieto el caso.

En el informe de dicha comisión se observa que esta dio por válidas explicaciones escurridizas de los indagados y soslayó elementos sustantivos del informe de la auditoría. Por ejemplo, que los funcionarios en cuestión estaban perfectamente enterados de estudios e informes internos que daban cuenta de los riesgos financieros que enfrentaba la Caja desde 1997, y que incluso algunos de ellos los habían elaborado, donde se advertía de medidas que había que tomar para controlar el gasto y equilibrar las finanzas de la institución.

No obstante, los funcionarios ignoraron las advertencias y recomendaron aumentos de remuneraciones, de plazas y del tope de cesantía, sin estudios técnicos que respaldaran las sostenibilidad financiera de los cambios. Ello habría repercutido en la crisis de liquidez que vivió la institución en el 2010-2011 y los problemas de sostenibilidad financiera que enfrenta.

Llama la atención que, contrario a la práctica usual de integrar las comisiones de investigación con personal de unidades diversas no relacionadas directamente con los indiciados, en este caso la comisión se conformó con personas que laboran en oficinas centrales, en subordinación con las jefaturas cuestionadas por la auditoría.

El coordinador del grupo, Claudio Arce, es un economista que ha trabajado en el área financiera, luego pasó a ser asesor de la gerencia de logística y recientemente volvió a la gerencia financiera.

Anteriormente formó parte de la desaparecida gerencia de modernización, que fue eliminada tras el escándalo de corrupción conocido como el caso Caja-Fischel, por el que fueron sentenciados políticos como el expresidente Rafael Ángel Calderón y altos funcionarios de la CCSS.

Como parte de un préstamo del Banco Mundial se usaron $4 millones en la contratación de consultorías sin mediar concurso o licitación, y Arce figura en la lista de profesionales contratados con 6 asesorías por $119.580 (unos ¢64 millones al cambio actual), según consignó el informe de Rafael Carrillo –uno de los expertos notables nombrados por el presidente Abel Pacheco para investigar la Caja en el 2004.

En el caso de Marta Baena, otra integrante de la comisión, ella participó incluso en representación de CCSS como asistente de la gerencia administrativa en la ceremonia durante la cual se oficializó en el Ministerio de Trabajo el acuerdo con los trabajadores, para aumentarles el tope de cesantía.

El informe sobre el aumento del auxilio de cesantía y al menos otros dos que emitió la auditoría en el 2012 −solicitando investigar actuaciones de jerarcas de la Caja−, cobran actualidad en momentos en que el manejo financiero del ente toma nuevo impulso en la Asamblea Legislativa.

La Comisión de Ingreso y Gasto Público revisa información que está en parte contenida en esos informes, que señalan a las más altas autoridades de la institución como presuntos responsables de los hechos en mención, a sabiendas de la precaria situación financiera de la entidad.

En el caso de uno de los informes relacionado con los aumentos de remuneraciones del personal, la comisión de investigación preliminar que se había nombrado recomendó abrir un procedimiento administrativo, el cual, cuatro años después, sigue abierto y sin resolverse.

Valga mencionar que otra investigación que demora cuatro años sin resolverse es la que tiene que ver con la que ordenó en el 2012 la junta directiva, en acatamiento a un pronunciamiento de la Procuraduría General de República, sobre el pago ilegal de incapacidades a los empleados, como si fueran salario y no un subsidio, como está establecido para el común de los trabajadores (ver recuadro).

SEÑALAMIENTO

El mencionado informe de la auditoría sobre el aumento de la cesantía (ASSAI – 187 – 2012) −que la “investigación preliminar” desestimó−, había pedido investigar las actuaciones de Guillermo López, director actuarial; Manuel Ugarte, gerente financiero; Iván Guardia, director financiero contable; Sara Gonzalez, directora de presupuesto; Róger Aguilar, en su momento director actuarial; Juan Carlos Aguilar, funcionario de la Dirección Actuarial; Walter Calderón, jefe del Área de Análisis Financiero de la Dirección Actuarial; y Eduardo Doryan, presidente ejecutivo de la CCSS.

En el caso del gerente financiero Manuel Ugarte, el órgano auditor lo vincula a oficios en los que el funcionario afirmó que desde una perspectiva financiera y presupuestaria, y tomando en cuenta los costos estimados por la Dirección Actuarial, existía la viabilidad y disponibilidad requerida para el aumento en el número de años de cesantía para los empleados de la institución.

No obstante, no se determinó la existencia de un estudio técnico que sustentara esas afirmaciones y garantizara la sostenibilidad y equilibrio financiero de la propuesta presentada a conocimiento de la junta directiva, señala el informe.

Ante la comisión de investigación preliminar, Ugarte alegó que su criterio se basó en el estudio efectuado por la Dirección Actuarial, ya que los costos indicados en los estudios elaborados por dicha Dirección eran muy bajos, y el ajuste propuesto era “atendible”, sin poner en riesgo otros conceptos de gasto.

Tras hacer consideraciones de que el gerente financiero mantuvo informada a la junta directiva y al cuerpo gerencial sobre los problemas de liquidez que tenía la institución y propuso un conjunto de acciones para enfrentar los riesgos de iliquidez, la comisión dictaminó que no había elementos suficientes para recomendar la apertura de un procedimiento administrativo contra el funcionario.

En cuanto al director actuarial, Guillermo López, la auditoría documentó una serie de errores en las estimaciones de ingresos y gastos de la institución presentados por la Dirección Actuarial.

Cita oficios de López, en los que indica que los beneficios adicionales que se estaban proponiendo “eran atendibles”. Sin embargo, las proyecciones aportadas por la Dirección Actuarial no se aproximan al comportamiento real de los datos relacionados con el pago de cesantía.

Asimismo, existió una subestimación en la proyección efectuada del costo de la cesantía por la Dirección Actuarial y Económica, la cual obedeció a que solo consideró en la proyección la población por vejez y omitió la correspondiente a invalidez y a aquellos funcionarios que fueron cesados de sus puestos por rompimiento de la relación laboral.

Además, en los estudios se incluyó los salarios promedio del total de trabajadores de la CCSS, cuando lo correspondiente era considerar el salario promedio de los trabajadores mayores de 60 años, lo que fue reconocido por el propio López, señala la auditoría.

López emitió el criterio mencionado, a pesar de que recibió el documento “Valoración Actuarial del Seguro de Salud” elaborado por Walter Calderón, funcionario de la Dirección Actuarial, en el cual se menciona –entre otras cosas− que el comportamiento del Seguro de Salud no era financieramente sostenible, debido a que los gastos superaban los ingresos reales de la institución.

No obstante, a favor de la actuación de López, la investigación preliminar cita argumentos dados por los también indagados Sara González e Iván Guardia, quienes remarcaron que el pago adicional por cesantía no es un factor que por sí mismo explica el nivel de gasto que se dio en el periodo de estudio, sino que incidieron otros factores como la creación de plazas nuevas, pagos por guardias médicas, disponibilidades, tiempos extraordinarios, variaciones en el perfil epidemiológico que inciden en el paquete de servicios que brinda el seguro de salud a la población, entre otros.

En cuanto a los fallos encontrados en la estimación de la Dirección Actuarial y la omisión de variables relevantes en el análisis efectuado, la comisión reconoce que ciertamente dicha valoración presenta fallos en el impacto de los beneficios de la cesantía.

Pese a ello, lo justifica citando declaraciones de dos funcionarios de la Dirección Actuarial que elaboraron los informes, quienes alegaron que no había información disponible a la hora de hacer los estudios, y que estos fueron solicitados por el director actuarial anterior y López no participó inicialmente. La conclusión de la comisión fue que no había base para investigar al funcionario.

NORMATIVA

Respecto a las deficiencias que la auditoría atribuye a las proyecciones hechas en torno a la cesantía −al no haber considerado elementos relevantes como la población por vejez y funcionarios que fueron cesados de sus puestos por rompimiento de la relación laboral−, la comisión aduce que no se encontró en la institución la existencia de una normativa que estipule este tipo de proyecciones.

Al no encontrarse normativa que señalara la forma correcta de elaborar los estudios mencionados, no es posible determinar la carencia o errores señalados por la auditoría, consideró. Por tanto, recomendó no investigar a Juan Carlos Aguilar y a Walter Calderón, funcionarios de la Dirección Actuarial que realizaron los estudios cuestionados.

En lo que respecta a Eduardo Doryan, la auditoría dijo que debe valorarse su actuación, debido a que teniendo conocimiento de los informes de Auditoría ASF-163-R-2008, ASF-067-R-2008, en que se le informaba del desequilibrio entre gastos e ingresos, así como el oficio AD-ASF-47792 del 2009, en el que se indicó entre otros aspectos : “(…) que se tomen las acciones procedentes en torno al desbalance entre ingresos y egresos del régimen de salud, procurando la generación de recursos que permitan alcanzar el equilibrio y además garantizar el fortalecimiento y sostenibilidad en dicho seguro; logrando paralelamente atender las obligaciones con sus trabajadores y los compromisos con los proveedores; sin embargo, no se observa que dicha información la haya considerado en la aprobación del aumento en el número de años por concepto de cesantía en los acuerdos de Junta Directiva…”.

Por su parte, la investigación preliminar cita intervenciones de Doryan en las sesiones de la junta directiva, en las que se aprobaron los aumentos y donde habla de los esfuerzos para hacer frente a la situación económica de la Caja.

Pese a que esas manifestaciones evidencian que el jerarca era consciente de la situación deficitaria en el momento de aprobar los aumentos, la comisión destaca que en esas intervenciones Doryan expone los aspectos relacionados con el fortalecimiento, la situación económica del seguro de salud y los compromisos con los proveedores, y es de anotar que los acuerdos a los que llega la junta directiva se adoptan por votación, “así que la información dada por el Dr. Eduardo Doryan sí fue considerada en la aprobación del aumento de cesantía”.

La recomendación es la misma que para el resto de indagados: la comisión no encuentra elementos objetivos suficientes para recomendar la apertura de un procedimiento administrativo útil desde el punto de vista de la economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto se “permite ahorrar en recursos financieros, humanos y temporales, al evitar la apertura de procedimientos innecesarios”.

 

Incapacidades privilegiadas

La Sala I de la Corte demora el fallo para resolver si se mantiene el beneficio del pago del 100% del salario a los empleados de la Caja que se incapacitan.

En mayo del 2011, la Procuraduría General de la República (CGR) le reiteró a la entonces presidenta ejecutiva de la CCSS, Ileana Balmaceda, que era ilegal la práctica de contemplar el pago de las incapacidades de los empleados de la Caja como si fueran salario, puesto que se trata de un subsidio y no salario (Informe C- 118 – 2011).

Diez años antes, en el 2000, la PGR le había hecho la misma advertencia al entonces presidente ejecutivo, Rodolfo Piza Rocafort.

La Procuraduría le planteó a Balmaceda que se debía investigar a los responsables de que durante todo ese tiempo no se hubiera cumplido la disposición vinculante para la Caja, y se continuara con esa práctica administrativa que venía desde 1987, y que era ilegal porque el beneficio es un subsidio que no debía ser tomado en cuenta para el cálculo de las pensiones, aguinaldo, vacaciones y salario escolar.

A raíz del dictamen de la PGR, la junta directiva de la Caja decidió suspender el registro de las incapacidades como salario a partir del 9 de junio del 2011.

Un año después de haberse tomado la medida, la Caja reportó una caída de las incapacidades en un 40%. De un promedio de 13.426 incapacidades al mes que ocurrían antes del cambio, pasaron a 8.012. La Caja se había ahorrado ¢8.000 millones en incapacidades.

En noviembre del 2013, el Tribunal Contencioso Administrativo anuló el cambio, al acoger una impugnación presentada por el sindicato Unión Nacional de Empleados de la Caja (Undeca), que alegó que el pago de las incapacidades como salario era un derecho adquirido.

No obstante, la Caja recurrió el fallo en casación, el cual a la fecha no ha sido resuelto por la Sala I.

Luis Chavarría, secretario general de la Undeca, aseguró que el cambio perjudica tanto a la Caja como a los trabajadores. Al no percibir estos salarios durante las incapacidades −principalmente en casos de enfermedad prolongada o accidentes−, no cotizan para el seguro y les afecta para la pensión y otros derechos, y la Caja deja de percibir las cuotas para el seguro, señaló.

El caso es complicado, si se toma en cuenta que la Sala Constitucional en diciembre del 2014 declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad presentada por la Contraloría General de la República, contra el pago de licencia con goce del 100% del salario que tienen los empleados de la Corte cuando se incapacitan (como sucedía en la Caja). De manera que se mantiene dicho beneficio, estipulado en la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En fallos previos la Sala había sentenciado que las incapacidades no pueden ser salario, sino un subsidio.

 


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