Banco Mundial insiste en modelo privado

Aunque reconoce que el modelo de privatización de la economía que promueve desde los años 80 genera pérdida de empleos y, debido al alza

Aunque reconoce que el modelo de privatización de la economía que promueve desde los años 80 genera pérdida de empleos y, debido al alza en las tarifas, tiende a afectar a las personas más pobres, el Banco Mundial (BM), insiste, en un reciente informe, en que los países en desarrollo deben perseverar en esta vía, haciendo los ajustes del caso.

Lo primero que llama la atención en el informe “Reformando la infraestructura. Privatización, regulación y competencia” (2004), es la despolitización de los dos actores principales entre quienes establece una comparación, a la luz de lo que afirma es la experiencia en las dos pasadas décadas: los sectores privado y público.

Nuevamente se encuentran las clásicas afirmaciones políticamente asépticas de los organismos financieros internacionales, al estilo de: “las entidades privadas son vistas como teniendo una ventaja comparativa en los mercados y tecnologías rápidamente cambiantes de los servicios públicos”. O, la visión economicista: “Una atracción clave de la privatización es que coloca el realineamiento de los precios con los costos subyacentes en el centro de la agenda de reforma. Los inversores demandan tarifas que reflejen los costos antes de comprometer su capital y desarrollar las infraestructuras.”

Pero quizás los más llamativo del informe, desde la perspectiva costarricense, es que no considera la exitosa experiencia nacional, de unos monopolios públicos de electricidad y telecomunicaciones que sí desarrollaron estos servicios hasta lograr una cobertura de casi el 100% y que tienen capacidad de continuar invirtiendo y modernizándose, si no se les pusieran obstáculos, ideológicos y prácticos.

Así, las únicas menciones a Costa Rica, en este que pretende ser un balance crítico de dos décadas son, incluso, contradictorias o reflejan una visión muy parcial de la realidad local:

* “De manera similar, en Costa Rica la interferencia gubernamental, especialmente en ajustes tarifarios, ha debilitado la independencia y efectividad de la multisectorial Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.” (Pág. 90)

* “Por ejemplo, los reguladores multisectoriales han sido exitosos en Costa Rica, Jamaica y Panamá y en los estados de Brasil. Pero en economías grandes, los beneficios de una agencia multi-industria pueden ser sobrepasados por preocupaciones sobre un enfoque insuficiente en la industria y deseconomías de escala.” (Pág. 99)

* “El modelo de productores independientes vendiendo electricidad a las empresas públicas ha sido adoptado en países en América Central y el Caribe (Belice, Costa Rica, la República Dominicana, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá); el Medio Oriente y África (Argelia, Costa de Marfil, Egipto, Ghana, Jordania, Kenia, Marruecos, Senegal, Tanzania); y el sur de Asia.” (Pág. 170)

* “América Latina  no solo es donde comenzaron las primeras reformas eléctricas -en Chile- sino también donde el modelo estándar de reforma ha sido más influyente y profundo. Las reformas en Chile (1982) fueron seguidas por reformas en Argentina (1992), Perú (1993), Bolivia y Colombia (1994), Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y Panamá (1997), y más recientemente en Brasil, Ecuador, México y Venezuela.” (Pág. 172)

Esas son todas las referencias a Costa Rica. Nada sobre el papel del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en el desarrollo nacional que hoy es tan alabado principalmente por las transnacionales que escogen el país para instalarse en las zonas francas. Nada sobre el hecho de que la aprobación de la ley por que permitió la generación privada de electricidad hasta en un 15%, fue un hecho forzado, que incluso obliga al ICE a botar agua para comprar la energía a un puñado de empresas, energía por la cual toda la población les paga sumas extraordinarias. Nada sobre el hecho de que, en Costa Rica, ha sido precisamente la “interferencia gubernamental” la que, al menos hasta el comienzo de las reformas del BM, amortiguó de manera importante la polarización social entre ricos y pobres.

En cambio, en el acápite titulado “Los logros de la privatización y liberalización en América Latina”, dedica cinco páginas a detallar el modelo chileno -desarrollado bajo una dictadura-, y unas cuantas líneas a Argentina (págs. 172-177). En el caso de esta última, se deja decir lo siguiente: “En Argentina, sin embargo, una severa crisis macroeconómica y un régimen regulatorio substancialmente debilitado por la interferencia política han minado la que de otro modo sería una espectacular transformación sectorial.” (Pág. 177)

¿Y la corrupción privada? ¿Y las extremas -y políticamente determinadas- dolarización de la economía y apertura financiera de este país? Si te vi, ni me acuerdo…

VAN POR LA “SEGUNDA GENERACIÓN”

El BM juzga su modelo privatizador como esencialmente “exitoso”, sobre todo -dice- en aquellos países en los que las entidades públicas eran ineficientes. A pesar de esto, reconoce la aparición de “problemas post-reforma”, y que identifica vagamente como centrados en la generación de inequidad social. Pero ante esto, no propone una revisión de la parte central de su modelo, como es poner por delante los intereses de las empresas privadas, sino impulsar una “segunda generación de reformas”.

Así, en el acápite titulado “Segunda generación de reformas, elecciones y desafíos”, afirma que “incluso en los países donde las reformas han estado guiadas por los análisis de política más avanzados, aspectos de la reestructuración y la privatización han tenido consecuencias no buscadas y están causando problemas significativos”; y agrega que “las economías en desarrollo y en transición verán mejoras limitadas en la post-privatización a menos que atiendan estas segunda generación de temas.”

Luego añade que es necesario aplicar esta nueva etapa privatizadora con base en cuatro ejes:

*  “Un equilibrio entre eficiencia y equidad social.”

* “Alentar tanta competencia como sea posible, dadas las cambiantes características tecnológicas y económicas de estos sectores.”

* “Adaptar la regulación para atender problemas emergentes, circunstancias cambiantes, y nueva información en sectores de infraestructura regulados.”

* “Proteger a los consumidores, atendiendo a sus preocupaciones, y solicitando su participación en el proceso regulador.” (Pág. 63)

Pero, ¿cuáles son los problemas experimentados en la “primera generación de reformas?”

Primero, que luego de la privatización de los servicios públicos, la “subvaloración de la infraestructura en muchos casos ha limitado la oferta del servicio, beneficiado a las clases alta y media, y dejado a vastas porciones de las poblaciones rurales y pobres sin acceso a los servicios básicos.” Segundo, -¡oh redescubrimiento del Estado social que creó al ICE!- “los hacedores de política deben perseguir fines sociales -tales como la universalidad del servicio y el acceso para la gente pobre- eficientemente y sin distorsionar la competencia.” (Pág. 64)

Además, el BM recomienda elevar las tarifas -para que reflejen los costos-, pero no hacerlo tan rápidamente que puedan causar problemas sociales. Afirma que “en muchos países, estas transformaciones inicialmente llevaron a contracciones significativas en la actividad económica y a reducciones importantes en los niveles de ingreso.” Y pone como ejemplos los casos de Bulgaria y Ucrania.

“Si los precios de la calefacción en el 2000 hubieran sido realineados con los costos, en Sofía (Bulgaria) habrían aumentado a $50 dólares (¢22.000) al mes -irrealmente alto para una vasta porción de la población en un país donde las pensiones van en un rango de $28 (¢12.320) a $56 (¢24.640) por mes. En muchas economías en transición, precios más altos, no importa cuán justificados, han causado penurias porque han coincidido con reducciones significativas en los ingresos. Por ejemplo, en Ucrania, los precios de la electricidad y el gas natural fueron casi 6 veces más altos en 1998 que en 1992, y los precios de la calefacción distrital (en Kiev) fueron 16 veces más altos. Sin embargo, en el mismo período el promedio de los ingresos familiares cayó en más de la mitad.” (Págs. 66 y 67)

¿Qué novedosa lección se saca de esto? “Por lo tanto, los ajustes de precios deben ser oportunamente aplicados en fases y podría ser necesario que sean acompañados por otras políticas (tales como redes de seguridad) para aliviar el peso de los consumidores más vulnerables.” (Pág. 67) (¡Oh denigrada interferencia gubernamental! ¡Oh, después de todo, necesaria distorsión de la competencia!)

El informe también critica un mecanismo de distribución social, como es el de los subsidios cruzados, esto es, por ejemplo, cuando las tarifas eléctricas de los hogares son más bajas, para que el acceso a este bien esencial sea más democrático, y este subsidio es compensado con tarifas un poco más elevadas para las industrias. ¿El argumento? Porque este esquema “es insostenible en un mercado liberalizado.” (Pág. 68)

Otro problema de la “post-privatización” -e, irónicamente para su modelo-,  también de la “post-liberalización”, que reconoce el Banco, es el de la tendencia a que los monopolios públicos en los servicios sean substituidos por los privados.

“En América Latina, por ejemplo, varios países -Argentina, Brasil, Chile, Colombia, República Dominicana, El Salvador, México, Perú, Venezuela- han abierto sus mercados de telecomunicaciones a la competencia local. Pero en ninguno de estos países (incluido Chile, donde los servicios de telecomunicaciones han estado liberalizados por más de 20 años) las empresas nuevas que entran han podido ganar más del 15% del mercado. Una de las razones principales es la falta de políticas claras de interconexión  y la incapacidad de los reguladores de aplicar tarifas de interconexión. A los distribuidores locales no les ha ido mejor que en Europa o Estados Unidos.” (Pág. 72)

Problemas adicionales -dice el BM- son lo que llama los contratos “inflexibles” de privatización y la resolución de controversias.

“Se requieren métodos para hacer los cambios necesarios en la regulación al tiempo que se honran los intereses involucrados en los contratos de privatización. Así, como parte de una segunda generación de reformas, los hacedores de políticas en las economías en desarrollo y en transición deben desarrollar marcos para revisar los mandatos regulatorios y renegociar los contratos de concesión. Tales marcos deben proteger el interés público lo mismo que los intereses de inversionistas y consumidores y deben promover la competencia eficiente.” (Pág. 73)

Como consecuencia de lo anterior, el Banco condescendientemente recomienda -por no decir, autoriza- a los países en desarrollo, a “explorar diferentes enfoques institucionales y procesos legales innovadores que podrían ser más apropiados a sus propias características legales e institucionales.” (Pág. 74)

Porque, ¿cuál ha sido la experiencia? “Un área en la cual las disputas están apareciendo con frecuencia e intensidad alarmantes tiene que ver con la renegociación de contratos de concesión. (¡Oh, aeropuerto¡ ¡Oh, Riteve!) Incluso las concesiones de infraestructura bien diseñadas requieren ajustes en algún momento. En América Latina casi la tercera parte de tales contratos fueron renegociados dentro de los dos años de ser concesionados. Muchos contratos de concesión no tienen los suficientes mecanismos para lidiar con tales ajustes post-contrato. Más aún, se ha expresado preocupación en cuanto al poder de negociación relativo de reguladores y operadores. dada la importancia de la infraestructura de servicios básicos y de las repercusiones políticas de interrumpir su suministro, los gobiernos son reticentes a terminar las concesiones -lo cual levanta el espectro de una colusión entre los reguladores y las firmas reguladas.” (Pág. 74)

PRIVATIZACIÓN HA SIDO “SOBREVALORADA”

Aunque no cede en cuanto a su apoyo de un modelo centrado en el libre mercado y en la empresa privada, el informe del BM reconoce lo impopular que es la privatización en América Latina, debido a sus consecuencias en el bienestar de las mayorías.

Despersonalizando -y así evadiendo su propia responsabilidad- el banco afirma que “hace apenas unos pocos años atrás, la privatización era vendida como un elíxir que rejuvenecería industrias letárgicas y desperdiciadoras y revitalizaría economías estancadas. Pero hoy la privatización es vista de manera diferente -y con frecuencia crítica. El escepticismo y la hostilidad abierta hacia la privatización no se limitan a unos cuantos manifestantes radicales. Las encuestas de opinión en varias economías en desarrollo y en transición, especialmente en América Latina, revelan una creciente insatisfacción pública con la privatización. Los “ratings” de desaprobación fueron más altos en 2002 que en 2000, más altos en 2000 que en 1998. En 2002 casi el 90 % de los argentinos y el 80 % de los chilenos encuestados desaprobaban la privatización.” (Pág. 6)

¿Por qué? “El descontento público con la privatización ha sido atizado por los incrementos en las tarifas, la reducción de empleos, y las altas ganancias de empresas” que son rápidamente justificados por el Banco. (Pág. 7)

“En lo que se refiere a los despidos, las empresas estatales en la mayoría de las economías en desarrollo y en transición tuvieron alto exceso de empleo antes de las reformas. La eficiencia y la competitividad requieren eliminar los empleos que sobran. La eficiencia es especialmente importante en la infraestructura porque tales servicios son críticos para la industria, el transporte y el comercio -y por tanto esenciales para impulsar la actividad económica.” (Págs. 6 y 7) (“¡No comments!”)

Así, al BM no le queda otra que revalorar la importancia del Gobierno y de las instituciones estatales…,pero para insistir en su modelo.

“El rol de las instituciones no puede ser ignorado. (…) Puede argumentarse que el desempeño de las empresas estatales de servicios refleja una variedad de características nacionales tanto observables como inobservables, incluyendo la capacidad institucional, cultura empresarial, naturaleza de los grupos organizados, patrones de conflicto social, y códigos de conducta. Sería poco realista esperar que tales aspectos cambien en un plazo comparable a las transacciones de privatización -o pensar que los atributos menos atractivos desaparecerán de la noche a la mañana. Es difícil crear tales instituciones de un pronto a otro en sociedades que no tienen las tradiciones constitucionales, políticas y legales requeridas para sostenerlas. Por lo tanto, alcanzar los objetivos de interés público de la privatización tomará más tiempo del que ha pasado desde que tales reformas fueron introducidas.” (Pg.6)

(El original del informe, en inglés, se encuentra en: http://econ.worldbank.org/prr/reforming_infrastructure/text-36236/)

¿Quién manda en el Banco Mundial?

“Como todas las corporaciones, cada una de las agencias del Grupo Banco Mundial tiene accionistas, que son los países miembros. A cada accionista le corresponde un número de votos según la cantidad de sus acciones. Los votos incluyen un número específico de votos de membresía (que es el mismo para todos los miembros) y votos adicionales basados en el número de acciones de cada quien. El número de votos de un miembro expresado como un porcentaje del total de número de votos de todos los accionistas, es el poder de voto de un miembro.” (http://web.worldbank.org)

Este es el sistema de votación que existe en las cuatro organizaciones que conforman el Banco Mundial: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, 184 países miembros), la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID, 165 países miembros), la Corporación Financiera Internacional (IFC, en inglés, 176 países miembros), la Agencia Multuilateral de Garantías de Inversiones (MIGA, en inglés, 164 países miembros) y el Centro Internacional para la Resolución de Conflictos de Inversiones (CSID, en inglés, 140 países miembros).

Así, por ejemplo:

Poder de voto en el BIRF

País miembro

Número de votos

% del total de votos

Costa Rica

483

.03

Honduras

891

.06

El Salvador

391

.02

Guatemala

2,251

.14

Nicaragua

858

.05

Panama

635

.04

Brasil

33,537

2.07

Estados Unidos

265,219

16.39

Reino Unido

69,647

4.30

Alemania

72,649

4.49

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