Si se revisan los registros de pobreza desde 2014 hasta la fecha, habría que reconocer una reducción de 2,4 puntos porcentuales; sin embargo, si se analizan los datos históricos, el reto sigue siendo bajar esa muralla de inequidad del 20% de pobreza en Costa Rica.
Si bien la tendencia es esperanzadora desde el inicio del cuatrienio, las principales interrogantes quedan en la sostenibilidad de los esfuerzos realizados, atribuidos por especialistas –en una buena medida– a una mejor focalización del asistencialismo.
Ese –apuntan- podría ser el principal resultado perceptible de Puente al Desarrollo, la estrategia nacional definida por el Gobierno como “el eje central” de su propuesta para combatir la pobreza y reducir la desigualdad, al articular casi 30 programas de diferentes instituciones en un solo proyecto.
La estrategia también ha propuesto –al menos conceptualmente– un seguimiento detallado para vigilar la superación de las familias atendidas, la meta más ambiciosa del proyecto, pero sus verdaderos impactos no se plantearon para dar efectos inmediatos.
De cualquier manera, las impresiones son buenas, tal como reconoce Pablo Sauma, economista e investigador académico, quien habla de un programa “conceptualmente muy bueno”.
La pobreza se redujo en 6,2 puntos dentro de las zonas rurales desde 2014 y poco menos de un punto en las zonas urbanas. (INEC)
“Conceptualmente es un programa muy bueno. Hace mucho tiempo se venía hablando de la integralidad de las políticas y de los programas sociales, y esto lo logró e incluyó el elemento acompañamiento con un gestor que visite a las familias y capte sus problemas. Eso fue lo más novedoso y era lo que faltaba”, comentó.
Algo similar opinó la investigadora del Programa Estado de la Nación, Natalia Morales, quien además señaló que el reto será lograr que a largo plazo se cumpla el objetivo de reinsertar a la población en labores que permitan su autosuficiencia, pues el asistencialismo como medida en sí misma no es deseable para poblaciones que podrían ser productivas.
“El asistencialismo, siempre y cuando se convierta en capacidades a futuro, es deseable o válido; si de aquí a diez años logramos que muchas de estas familias ya no dependan de la ayuda social, realmente se estaría logrando el objetivo”, afirmó.
No obstante, para Morales el principal obstáculo estará en la sostenibilidad de los esfuerzos, pues no rinden resultados inmediatos y siguen dependiendo de transferencias del Estado, un rubro de inversión fácilmente recortable en condiciones económicas desfavorables.
“Se trató de ordenar mejor y coordinar mejor entre instituciones. Eso mejoró la ayuda social que están recibiendo las familias, pero también es algo poco sostenible en medio de un déficit fiscal. También es necesario darles los medios a estas familias para que salgan de la pobreza”, apuntó.
Asimismo, al igual que Sauma, reconoció que otro gran problema es que el proyecto lleva poco tiempo en marcha, lo que impide conocer si su objetivo central se está logrando o no y en qué dimensiones.
De cualquier manera, se espera que la estrategia se fortalezca tomando en cuenta que incluso el presidente electo Carlos Alvarado fue partícipe de su conceptualización e implementación como presidente ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), entidad de la que fue jerarca hasta su nombramiento como ministro de Trabajo en 2016.
En campaña, Alvarado incluso se definió como “la única” opción para mantener el programa y se comprometió a cubrir el 100% de la población en pobreza extrema durante sus gestiones en Zapote.
Por el momento, la iniciativa reporta unas 10.000 personas egresadas del programa y la meta al finalizar la actual administración es cubrir 56.400 hogares de 76 distritos prioritarios. Según detalló el actual presidente del IMAS, Emilio Arias, la meta está ya casi cumplida.
El 20% histórico
Sobre las tantas veces mencionadas cifras de pobreza –20% en total y 5,7% extrema–, Pablo Sauma aseguró que no suponen variaciones históricamente significativas.
“En Costa Rica la pobreza se ha mantenido alrededor del 20% desde 1994. Si lo medimos por línea de pobreza, entonces, si uno ve los datos a lo largo de todo este periodo, uno puede apreciar que el único año donde hubo una caída importante fue en el 2007, cuando llegó a un 16.7% de los hogares, por un gran crecimiento económico”.
“Si usted ve los datos de 2014 a 2017, la pobreza bajó de 22,4% a 20%; sin embargo, si usted ve los datos anteriores a 2014, nota que la pobreza se ha mantenido en ese 20%. Realmente el único gobierno que logre decir que tuvo reducciones importantes va a ser aquel que logre bajar del 20%”, subrayó.
En esa misma línea, Natalia Morales opinó que, si bien “seguimos sin bajar la pobreza del 20% histórico, hay buenas señales” a pesar de que “este tipo de políticas es difícil de sostener, sobre todo con un contexto de déficit fiscal, porque una buena parte de estos programas se basan en transferencias”.
“Se movieron las cifras de pobreza, pero lo que pasa es que todavía seguimos sin bajarla de ese 20% histórico. Hay buenas señales de que se está llegando a familias que lo requieren, aunque no a todas y todavía hay filtraciones, pero se está focalizando mejor y eso tiene un impacto”, destacó.
Asistencialismo ‘tabú’
Otro aspecto que destacan investigadores de este cuatrienio es el asistencialismo, que, si bien por sí mismo no resuelve la pobreza como tal, es analizado como una herramienta indispensable para que la población excluida del sector productivo pueda reinsertarse.
En esta línea, tanto Sauma como Morales son conscientes en que lo más importante es definir las situaciones prioritarias hasta conseguir una cobertura universal, algo que, según la segunda, se ha perfeccionado en estos últimos cuatro años.
Esto podría explicarse si se toman como referencia los indicadores de la última Encuesta Nacional de Hogares (2017), en la que quedó evidenciado un crecimiento del 5% (del 3,2% sin inflación) en el ingreso promedio de los hogares ubicados en el primer quintil. En ellos, los subsidios estatales y demás transferencias representaron casi la mitad de lo percibido.
No obstante, no fue sino hasta el 23 de noviembre pasado que el Gobierno anunció la puesta en marcha del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube), una herramienta que había prometido para mantener una base de datos actualizada y potenciar la mejor cobertura posible de programas sociales.
En aquel momento, la vicepresidenta Ana Helena Chacón señaló que el objetivo sería “acabar con prácticas clientelistas con una adecuada rendición de cuentas”, una “deuda histórica” que se intentó saldar desde entonces con la interconexión de siete instituciones en la primera versión del proyecto. Falta añadir a 15 entidades más y a los gobiernos locales.
La idea general, según el ministro de Desarrollo Humano, Emilio Arias, es “orientar de manera más precisa los subsidios, servicios o infraestructura”, especialmente los dineros del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf).
Todo esto es necesario mientras se atiende una desigualdad que ha fluctuado, pero que se mantiene en los niveles más altos de la historia, un reto que continuará siéndolo durante el próximo cuatrienio.
“Ha bajado un poquito el coeficiente de Gini, pero, cuando vos lo analizás en tres o cuatro años, ves la perspectiva histórica (…) seguimos en los máximos niveles históricos y muchas de las oportunidades están dirigidas para las poblaciones calificadas, dejando por fuera a un montón de la población no calificada a la que tampoco se le dan las herramientas”, explicó Morales.
Según los datos de la última Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), los hogares del primer quintil reciben un ingreso per cápita promedio de ₡59.537 y los del quinto, de ₡1.065.486. Esta ultima cifra, incluso, está muy por encima del promedio del cuarto quintil, que se sitúa en ₡370.340, apenas por encima del promedio nacional.
“La desigualdad sigue aumentando; no se logró reducciones y el tema es que lo que está impulsando ese aumento es, sobre todo, las remuneraciones de los trabajadores calificados y el empleo público. La que más va empujando para arriba es la clase media y la media alta”, detalló Sauma.
Pobreza Multidimensional
Carlos Alvarado, presentaron el primer índice de pobreza multidimensional
el 29 de octubre de 2015.
Uno de los principales avances destacados por el Gobierno estuvo en la aplicación del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), una herramienta estadística –lanzada en octubre de 2015– con la que se intenta calcular la pobreza a través de cinco ejes principales (acceso a educación, salud, vivienda, empleo y protección social) que inciden en ella y permiten atenderla de una manera más efectiva.
El objetivo principal de este instrumento es superar la visualización de la pobreza como una línea de ingresos y relacionarla con sus diferentes causantes, específicamente con 19 indicadores, que establecen el porcentaje de pobreza en un 18,8%, 2,9 puntos inferior que en 2014 y 7,1 que en 2010.
DATO DESTACADO: Si se unen las mediciones por Línea de Pobreza y el IPM, solo un 8,7% de la población registra ambos tipos de limitación. En total, un 30,1% de la población es pobre por alguno de los métodos, poco menos de 460.000 hogares.
Al respecto, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) ha estimado la posibilidad de que la reducción se deba a la disminución en las brechas digitales, una tendencia mundial y para lo que también se han aplicado programas en Costa Rica, como Comunidades Conectadas, Hogares Conectados, Centros Públicos Conectados, Espacios Públicos Conectados y Red de Banda Ancha Solidaria.
Todas esta iniciativas se acentuaron en distritos prioritarios, seleccionados gracias a otros avances como la implementación de los mapas sociales, a través de los que se buscó profundizar en las causas reales de la pobreza de distintas poblaciones para focalizar la atención.
También se trabajó en políticas selectivas como la primera para la atención de Personas en Situación de Calle, así como la ampliación de los centros de cuido diurnos de 48 a 70 y la habilitación del cuido nocturno en 79 centros educativos, a pesar de que su administración enfrentó serias críticas por el control de los programas, sus beneficiarios y sus inversiones.
¿Era posible erradicar la pobreza extrema?
Entre sus propuestas de campaña, el presidente Luis Guillermo Solís colocó entre sus tres pilares de su Plan Rescate “reducir la desigualdad y eliminar la pobreza extrema”. Esta iniciativa, según los investigadores –Sauma y Morales–, no solo era poco realista, sino que también habría requerido de un asistencialismo extremo y poco deseable, parte de las críticas que Solís realizó cuando era candidato.
Por un lado, Sauma aseguró que erradicar la pobreza “es posible si usted hace transferencias por ₡100.000 millones en un año, seleccionando a todas las familias en pobreza extrema”; sin embargo, eso supondría “gastar todo el dinero de asignaciones familiares para atender esas familias”.
Por su parte, Morales no solo hizo ese señalamiento, sino que también recordó que es difícil eliminar la pobreza extrema tomando en cuenta “el perfil de estas personas”, normalmente excluidas del sector productivo.
“Es increíble que haya personas que ni siquiera tengan ingresos suficientes para comer, pero erradicar la pobreza en cuatro años era muy difícil; habría tenido que dirigirse todos los recursos a esa población y con recursos limitados eso es aún más complicado”, subrayó.
En esta línea, Sauma agregó que el verdadero reto debía estar en el crecimiento económico, pues los empleos para personas no calificadas siguen siendo una gran deuda.
“Si usted quiere realmente reducir la pobreza, usted lo que necesita es crecimiento económico, que la economía crezca y se generen más empleos, más ingresos, y así reservar los programas selectivos para aquellos que del todo no puedan trabajar”, recordó.
Para fortalecer esta teoría, recordó que en 2007 Costa Rica redujo la pobreza extrema a un 3,3%, porcentaje que coincidió con un crecimiento del 7,9% del PIB, alentado por las condiciones económicas internacionales.
“Si queremos resolver el problema de la pobreza no debemos dar solo programas focalizados a las familias, sino que también tiene que ir acompañado de programas y políticas de empleo”, diagnosticó Morales.
“Aquí el tema de la capacitación y fuentes de empleo para poblaciones como jefas de hogar es muy importante. Sin embargo, en eso no se logró avanzar y tiene que ver mucho con la estructura productiva que genera empleo especialmente para personas calificadas”.
Vivienda: Lo mismo
En el campo de la vivienda, las cifras del INEC durante el cuatrienio muestran condiciones relativamente estables, aunque la precarización aumentó en 0,5 puntos porcentuales, poco menos de 7.000 hogares.
Al respecto, la investigadora de Estado de la Nación confirmó que no han detectado “grandes cambios” en la política de vivienda, “que sigue estando enfocada en los bonos, con un promedio similar a los históricos, dando esos bonos a cambio de nada”.
Sobre esta política, dijo que las críticas son parecidas a las de hace cuatro años, como la ausencia de un registro de beneficiarios consolidado y de políticas de vivienda para la clase media baja, que escapa de los grupos más pobres, pero sigue fuera de la autosuficiencia.
“Para los pobres tenemos los bonos de vivienda; la clase media y la media alta, por sus propios medios, pueden optar por el sistema financiero. Sin embargo, tenemos un grupo en el limbo, cuyos ingresos superan la línea de pobreza, pero no lo suficiente como para adquirir créditos en el sistema financiero”, concluyó.
No obstante, en el último informe de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo, se destacó el impulso que hizo el Ministerio de Vivienda con el apoyo del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) con una línea de crédito para la clase media y la población joven.
Asimismo, en números concretos, el mismo seguimiento destacó que –entre mayo 2014 y diciembre 2017– se aprobaron financiamientos o extrafinanciamientos a 107 proyectos de vivienda por un monto de ¢119,572 millones, así como a 14 proyectos de Bono Colectivo por ¢12,274 millones. Esto complementó a los bonos de vivienda, que batieron récords en 2016 con 823 unidades por casi ¢94.000 millones.
En total, desde el 8 de mayo de 2014 al 31 de diciembre de 2017 se otorgaron 40.338 bonos de vivienda por ₡321.125 millones, un 7,7% más que en la anterior administración, según detalló el Ministerio de Planificación.
Además, como principales reformas, en este periodo tuvieron que aprobarse medidas de contingencia como la Ley N°9497: Reforma del artículo número 50 de la Ley N°7052, con la que se permitió a los hogares afectados por desastres naturales optar por segundos bonos de vivienda en condiciones favorables. En los últimos años, Costa Rica fue embestida por el huracán Otto y la tormenta Nate.
Entrevista
Emilio Arias, presidente ejecutivo del IMAS:
“Sin empleo, no es posible que las familias salgan de la pobreza permanentemente”
Para el jerarca, esta administración dejó un cambio de paradigma para atender la pobreza. El principal reto: sostener e institucionalizar avances como Puente al Desarrollo.
Josué Alfaro
Ministerio de Trabajo.
Emilio Arias asumió el Ministerio de Desarrollo Humano e Inclusión Social desde finales de abril en 2016, cuando llegó para suplir al presidente electo Carlos Alvarado, quien en aquel momento fue puesto por el presidente Solís al mando del Ministerio de Trabajo.
El rector del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) llegó para poner en marcha una buena parte de los programas sociales encabezados por su sucesor y la vicepresidenta Ana Helena Chacón, quienes –desde el Consejo Presidencial Social– encabezaron la conceptualización de trabajos como Puente al Desarrollo.
Ya en su despacho, Arias no sólo colaboró con este trabajo, sino que además encabezó el sector social hasta poner en ejecución trabajos como el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube).
Para el ministro saliente, todos estos esfuerzos son parte de un “cambio de paradigma” en la atención de las poblaciones más desfavorecidas, un esfuerzo para focalizar mejor los esfuerzos que deberá “sostener” la nueva administración, a la que advierte que “sin empleo, es imposible que las familias salgan de la pobreza permanentemente”.
Se habla de una reducción de la pobreza, pero los indicadores –con excepción de los rurales– son parecidos a las historicos. ¿Cuál considera que es el legado de esta administración?
—Lo más importante que podríamos decir es que el mecanismo o el modelo de atención de la pobreza fue modificado. Empezamos a atender la pobreza directamente desde la familia, por medio de cogestores sociales y con un modelo de intervención absolutamente novedoso. Con eso identificamos mejor las familias, les dimos un mejor seguimiento y la oportunidad de que la oferta programática del Estado y todas sus instituciones pudiese ser recibida a través del cogestor, evaluando por dos años consecutivos, en una primera fase, su evolución.
Hablamos no sólo de transferencias de recursos, sino también de elementos integrales de la familia como su formación, su capacitación y la posibilidad de asegurarse, como en el caso de las familias compuestas por madres adolescentes, que ahora pueden recibir todo de forma integral. Es un cambio de paradigma, es un modelo diferente de intervención social, priorizado en la pobreza extrema y distritos especiales.
Más allá de los indicadores, lo que ustedes consideran el mayor logro es el enfoque…
—Exactamente, y también el ingrediente de los derechos humanos. Esa visión de modificar y de ajustar toda la política pública con enfoque en derechos humanos nos permitió impactar en poblaciones vulnerables que, en otras oportunidades, no habíamos podido impactar de manera integral.
Puente al Desarrollo ha sido la estrategia puesta como punta de lanza por este Gobierno. A día de hoy, ¿cuál es su mayor impacto?
—Es haber llegado a más de 54.300 familias y poderlas atender de manera integral, bajo un enfoque de derechos y con un acompañamiento permanente por parte del Estado, mediante una articulación institucional donde todas las instituciones nos hablamos permanentemente para lograr que esas familias tuvieran los beneficios de la oferta programática de manera priorizada.
Podría decirse que el principal objetivo de Puente al Desarrollo es acondicionar para la autosuficiencia. ¿Cómo midieron eso? ¿Cómo dieron ese seguimiento?
—Puente al Desarrollo tiene varias partes, la fase introductoria, la de sostenibilidad y, más recientemente, la sociolaboral, que lo que viene es articular todo para buscar oportunidades de empleo a estas familias como el elemento, sin duda alguna, más importante para brindar una salida sostenible de la pobreza. Ese es el nivel que estamos trabajando y que dejaremos a la próxima administración para que lo fortalezca y lo tome como un elemento sustancial. Sin empleo, es imposible que las familias salgan de la pobreza permanentemente.
En términos de empleo, ¿están las condiciones y las sinergias para generar esos espacios?
—Ha sido una labor de cooperación mutua con Trabajo. También ahí tendrá que estar la articulación con la empresa privada y con los gestores sociales. Necesitamos lograr que los requerimientos de la empresa privada se alineen con la capacidad de formación de estas personas, hay que empatar necesidades.
Antes me mencionó lo que considera que se ha hecho positivamente para la atención de la pobreza. Cómo jerarca saliente del IMAS, ¿Qué falta?
—La sostenibilidad de Puente, sostener el modelo y buscar recursos adicionales para poder llevarlo de manera democrática a otros distritos que en este momento no lo tienen. Tenemos en este momento 76 distritos prioritarios, pero la idea es que vayan creciendo. Ese es el reto: llegar a mayor cantidad de personas y cubrir en su totalidad la pobreza extrema.
¿La continuidad en el Ejecutivo representa un alivio?
—Sí. La posibilidad de que continúe esta visión da la oportunidad de que el programa siga avanzando y se fortalezca.
En medio de condiciones financieras complejas…
—Eso, sin duda alguna, es un elemento importante. Todos sabemos la necesidad de que el país apruebe una reforma fiscal. No solo es por un tema económico, sino también social. Si no lo hacemos, se ponen en riesgo los programas sociales y su posibilidad de ampliación. Ese es un elemento fundamental.
Otro de los principales objetivos del Gobierno era eliminar duplicidades y focalizar las ayudas. ¿Cómo han desarrollado eso? Dieron el banderazo a Sinirube.
—Sinirube queda listo y en ejecución con su plataforma 1.0. Queda, para efectos de adjudicar, la plataforma 2.0. Hemos avanzado mucho y solo hoy (lunes) anunciamos la mezcla de la información de Fonabe con el sistema, lo que va a permitir que este año la totalidad de las becas puedan ser llevadas adelante por la plataforma Fonabe Digital, integrada con Sinirube. Se eliminan filtraciones y duplicidades.
Hay una consciencia en el país de que los recursos para el sector social, que son cada vez más escasos, deben ser distribuidos de manera correcta, sin filtraciones, porque si alguien que no requiere estas ayudas las recibe, lo hace en detrimento de alguien que verdaderamente lo necesita.
Al conversar con analistas, estos coinciden en que el verdadero reto de una administración para decir que logró bajar la pobreza será reducir del 20% ese indicador. ¿Lo ven así?
—Para mí, las reducciones sin han sido estadísticamente significativas porque así lo ha dicho el INEC. Aunque, claro, el reto de la siguiente administración es seguir disminuyendo la pobreza con la misma línea que se venía llevando, para lograr un mayor efecto a corto plazo.
En lo que sí bajaron del 20% fue el Índice de Pobreza Multidimensional, cuya aplicación inició en este cuatrienio…
—Buscamos dejar una manera de medir la pobreza enfocada más allá del ingreso. Este índice no debe servir solo para medir la pobreza, sino también para planificar presupuestos. Este año ya lo hicimos, identificando carencias y garantizando distribuciones de recursos de una manera más eficiente.
Ahora, ¿Qué queda pendiente para que estas prácticas queden institucionalizadas?
—A la próxima administración le toca el reto de plantear esto como ley de la República y generar una rectoría del sector social fuerte y robusta, hasta que este modelo de intervención sea asumido por todas las instituciones del Estado para atender la pobreza de manera focalizada y prioritaria. Si no hay articulación y focalización, será imposible.
El presidente Luis Guillermo Solís hablaba de erradicar la pobreza extrema en su campaña. ¿Eso era factible?
— Eso tuvimos que corregirlo en el Plan Nacional de Desarrollo y en Puente al Desarrollo. Lo que era sostenible era decir que si se hacía una intervención, como la que hicimos con Puente, podríamos eliminar la pobreza extrema en algún punto, aunque no la básica. La pobreza básica es imposible de eliminar en cualquier parte del mundo, porque ni siquiera tenemos solo pobreza por carencia de recursos, sino incluso coyuntural, como el caso de emergencias. Por eso lo aclaramos desde el inicio de la administración; en lugar de hablar de eliminar la pobreza, hablamos de familias intervenidas.
