En el curso frenético del trámite del proyecto de ley marco de empleo público, aguijoneado por la urgencia del Gobierno de aprobar el convenio de préstamo con el FMI, el 25 de este mes se consensuó uno de los temas polémicos de cierre, concerniente a la suerte futura que le espera a la negociación colectiva en la Administración Pública, cuya discusión política pareciera que está zanjada, aunque carezca de legitimidad social y democrática.
1.- La disputa de las técnicas legislativas de prohibición de la negociación colectiva
Existen dos técnicas legislativas de regulación y prohibición de la negociación colectiva de trabajo.
La primera consiste en prohibir el ejercicio de este derecho a determinados colectivos de trabajadores y trabajadoras. La segunda radica en expulsar del ámbito de la negociación colectiva ciertas materias.
El estado de la cuestión indica que la controversia entre aquellos que aspiraban prohibir la negociación colectiva a la generalidad de los funcionarios públicos y quienes pretendían acotar la prohibición a determinadas materias se decantó por esta segunda técnica, a merced de la moción que aprobó la Comisión de Gobierno y Administración, en virtud de la cual se sustrajeron varias materias que configuran el núcleo esencial de la negociación colectiva.
La primera técnica legislativa, por una parte, resultaba más grosera, reflejo de la incontenible cicuta que destilan las curules legislativas.
Por otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, tampoco se podía sostener esa prohibición generalizada, como la demandaban las mociones más rabiosas y ultraderechistas de la caverna legislativa.
Por estos motivos, de manera convenientemente calculada, le apostaron a la segunda técnica, aprobando esa moción que prohíbe de manera expresa la negociación de las remuneraciones, particularmente el salario único, incentivos, compensaciones, pluses salariales, la creación de plazas vacantes y, como si lo anterior no fuera poco, cualquier erogación adicional de recursos que afecte el presupuesto nacional o de las instituciones públicas.
Así quedó pactada la conjura política contra el derecho de negociación colectiva en el sector público.
2.- El vaciamiento del derecho fundamental de la negociación colectiva
No hay que ser experto en derecho del trabajo para comprender las graves consecuencias que tiene esta moción, pero tratemos de profundizar sus alcances, considerando la integralidad del proyecto de ley.
Para empezar, recordemos que la gobernanza total y autoritaria del empleo público, originalmente atribuida a Mideplan, que luego furtivamente le hurtó la Dirección General de Servicio Civil –cuyo cambio en la titularidad de la rectoría está todavía en disputa–, comprende los principales componentes de la relación de empleo: desde el reclutamiento y selección, pasando por la promoción interna, concursos, formación, la evaluación del desempeño y, desde luego, las remuneraciones, con su producto superestrella: el salario único global.
La regulación preceptiva de estos componentes de la relación de empleo, cuya aplicación es obligatoria para las entidades públicas sujetas a la ley, tiene la siguiente premisa de partida: la imposibilidad legal de negociar cada una de esas materias y no solo las remuneraciones.
Advertida esta premisa del proyecto, la prohibición de negociar las remuneraciones y los demás aspectos que contiene la moción aprobada, se puede afirmar que se trata, hasta cierto punto, de una prohibición jurídicamente innecesaria, o si se quiere, desde otro punto de vista, de una prohibición reforzada.
De cualquier forma que se interprete el resultado es el mismo, porque la negociación de los asuntos que prohíbe la moción aprobada ya de por sí queda totalmente excluida por una incompatibilidad con las demás regulaciones preceptivas del proyecto, pero que el legislador tozudamente pretende acorazar con esta losa sepulcral de cemento que aprobó la comisión parlamentaria.
Además, la moción no solo determinó aquellas materias específicas que no son susceptibles de negociar, sino que también contiene una cláusula general, numerus apertus, que prohíbe la negociación de cualquier extremo laboral que implique un gasto que incremente los presupuestos públicos.
Esta cláusula bloquea la negociación de cualquier componente o beneficio que tenga repercusión presupuestaria.
Así, se deja en total interdicción la negociación de toda mejora o beneficio de carácter económico, haciendo nugatoria, en consecuencia, la negociación de aquello que constituye el “espacio vital de la contratación colectiva”, su núcleo esencial.
Es importante destacar que estas desproporcionadas restricciones no se limitan a las satanizadas convenciones colectivas de trabajo, sino que se incluyó toda modalidad de negociación colectiva: arreglos directos, acuerdos conciliatorios, laudos arbitrales o cualquier otra.
Estas regulaciones abolicionistas disciplinan la negociación colectiva en el sector público, vaciándola de su contenido esencial, la cual queda enervada, coartada, reducida a una lírica caricatura normativa, con el resultante debilitamiento del poder sindical.
3.- La dictadura comisaria de las convenciones colectivas pactadas
La consensuada moción no se limitó a prohibir la negociación de aquellas sustanciales materias, sino que complementariamente diseñó un dispositivo de homologación exorbitante, administrado por el nuevo comisario político de las convenciones colectivas: el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Este control tiene un doble objetivo: por un lado, suprimir del convenio colectivo cualquier materia de aquellas que quedan prohibidas, ya sea de manera expresa, o por incompatibilidad con las demás disposiciones de la ley.
Por otro lado, que en las otras materias residuales, en las que marginalmente sea procedente la negociación colectiva, las cláusulas pactadas se ajusten no solo al artículo 57 del Código de Trabajo, sino a “las resoluciones de la jurisdicción constitucional que regulan lo relativo al empleo público y el correcto uso de los fondos públicos, con el fin de determinar si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes del ordenamiento jurídico estatal.”
Ahora, consideremos los alcances que tienen estas reglas:
i.- En primer lugar, amerita resaltar que los legisladores resucitaron la homologación de las convenciones colectivas de trabajo en la Administración Pública, que la Reforma Procesal Laboral derogó tácitamente (artículo 704 del Código de Trabajo); no obstante que el Ministerio de Trabajo ha continuado realizando esa práctica administrativa contra legem.
ii.- En segundo lugar, se configura un modelo de homologación abusivo, dejando el derecho de negociación colectiva en una posición flanqueada, intervenido, sujeto a un estricto control administrativo policial.
A ese comisario político se le atribuye el control de legalidad y juridicidad del convenio colectivo pactado con amplias facultades, totalmente discrecionales, para determinar a su libre albedrío la conformidad o no de las normas de una convención colectiva con el entero ordenamiento jurídico, incluyendo –no podía esperarse menos de los creativos legisladores- las sentencias de la Sala Constitucional que “regulan” el empleo público.
iii.- No es ocioso señalar que las sentencias de la conservadora Sala Constitucional, invocando los principios de igualdad, razonabilidad, proporcionalidad, equilibrio presupuestario y otros principios más de la neoconstitucionalista retahíla fiscalista, también han vaciado el contenido esencial de las convenciones colectivas de trabajo, anulando clausulas pactadas entre los sindicatos y la Administración Pública.
En no pocas oportunidades, los órganos de control de OIT, desde el año 2000, hasta la última reunión de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (2020), es decir, en un período de dos décadas, han determinado que la Sala Constitucional no puede anular normas pactadas de los convenios colectivos.
A pesar de los múltiples y reiterados pronunciamientos de OIT, convertidos en papel mojado y letra muerta, la Sala no ha tenido ninguna contención de continuar anulando, una detrás otra, cláusulas convencionales.
No obstante, resulta que el legislador viene ahora a incorporar las tristemente célebres sentencias de ese Tribunal, como un parámetro más del control administrativo de las convenciones colectivas, cuyos pronunciamientos judiciales han sido seriamente cuestionados por aquellos órganos de control internacional, por violentar el Convenio N° 98 OIT, ratificado por Costa Rica.
iv.- Hay que destacar que los órganos de control de OIT han tenido una posición muy reservada acerca de la homologación de los convenios colectivos, fundamentados en el Convenio n° 98, que aquel dispositivo legal violenta de principio a fin.
Este convenio reconoce el principio de autonomía colectiva y negociación voluntaria, vulnerado no solo por esta fiscalización comisarial, sino además por aquellas prohibiciones que no se concilian con la Libertad Sindical.
El proyecto desnaturaliza el instituto de la homologación, transformándolo en una herramienta de control político de las convenciones colectivas, absolutamente incompatible con este convenio de OIT.
4.- La reforma estructural de la negociación colectiva y el impacto en el sistema de relaciones laborales costarricense
La moción pactada se adecua religiosamente a los objetivos del proyecto de ley, que viene a formar parte de la reforma estructural de la negociación colectiva en la Administración Pública, que conjuntamente con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (2018) y la reforma del Código de Trabajo, que prohibió, en general, la huelga en los servicios públicos (2020), tendrá un fuerte impacto en el conjunto del sistema de relaciones laborales, no solo del sector público, sino también del sector privado.
No es tan fácil imaginarse que tan solo en los últimos tres años hayan derrumbado la institucionalidad del derecho colectivo del trabajo, que es el alma del derecho laboral.
Además, habrá que empezar a analizar los efectos que este nuevo derecho de la función pública del enemigo, armado hasta los dientes con esas tres leyes emergentes, ya ha tenido en el corto plazo, y que va a impactar en los próximos años en la devaluación de los salarios, el endeudamiento de las personas trabajadoras, la caída del consumo interno, el crecimiento de la desigualdad, la pobreza, el desempleo y en la sostenibilidad de la seguridad social; además, que no es menor cosa, en la erosión de la institucionalidad pública y de la vida democrática de nuestro país.
La pregunta, como la plantean Levitsky y Ziblatt en su reciente libro Cómo mueren las democracias, que corresponde que nos formulemos es la siguiente: “¿realmente es tan fácil borrar del mapa las instituciones democráticas?”
