La Ley Marco de Empleo Público, N° 10.159, estableció una vacatio legis de doce meses, la cual entrará en vigor el próximo 10 de marzo.
A pocos días del banderazo de salida, a pesar del tiempo transcurrido desde que se promulgó, el pronóstico de su esperado estreno no es, para nada, muy alentador.
La cuestión, en buena parte, obedece a que la ley, de significativa complejidad, comprende varios subsistemas de la relación de empleo público (planificación del empleo, organización del trabajo, gestión del empleo, gestión del desarrollo, desempeño, compensación, evaluación de desempeño y otros), que no fueron bien pensados por el legislador, cuya implementación, a partir del próximo mes, no es nada fácil.
Y si no es así, que lo diga MIDEPLAN, que prácticamente se reservó hasta el final consultar el proyecto de reglamento de dicha ley, una consulta de mero trámite, sólo para cumplir un ritualismo legal, que resultó un desafortunado fiasco jurídico.
A lo anterior, se suman deficiencias de redacción y falencias técnicas que contiene la ley, producto del atropellado proceso legislativo que sufrió, que desdeñó los criterios técnicos y expertos, entre ellos el Memorando del Departamento de Normas Internacionales y Gobernanza de OIT.
Como si lo anterior no fuera poco, el proyecto fue objeto de varias inopinadas enmiendas, que reflejan, como dice Montesquieu, “las pasiones y los prejuicios del legislador”, las pasiones contra el Estado Social y Democrático y los prejuicios contra las personas servidoras públicas; la cual finalmente fue remendada, “técnicamente” chapuceada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, engendrando, en definitiva, la impresentable Ley Frankenstein, cuyo cronómetro ya está en cuenta regresiva.
I.- Razones imperiosas que justifican la posposición de la vigencia de la ley
A la vuelta de la esquina de su anunciada vigencia, puede sostenerse, por diferentes y poderosas razones, que resulta inviable, altamente riesgosa e inconveniente su aplicación, a partir de aquella inminente fecha:
1.- En primer lugar, lo menos que podía haber ordenado la desatinada propuesta de reglamento, consultada por el Poder Ejecutivo, fue precisar, delimitar los alcances y aclarar las tantas normas oscuras que abundan en la ley.
Un reglamento ejecutivo es una norma secundaria, subordinada a la ley (secundum legem), cuyo objetivo es desarrollar, delimitar, precisar y aclarar los preceptos de una ley, particularmente los que implican el ejercicio de potestades discrecionales de la Administración, con la finalidad de procurar una aplicación certera y ordenada de la misma.
No obstante, el proyecto consultado fue cuestionado por diferentes instituciones, y no solo por los sindicatos, entre las cuales destacan la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la República, la Corte Suprema de Justicia, solo por citar algunas entidades públicas.
En términos generales, las opiniones o informes rendidos por estas instituciones, coinciden en que las normas del proyecto de reglamento están viciadas de deficiencias, oscuridades, ambigüedades, desprovistas de la más elemental técnica jurídica.
Además, concuerdan que varias normas se extralimitaron, desbordando el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo,
Amerita destacar que esos informes contienen cuestionamientos muy serios acerca de dos temas muy relevantes: el salario global y el congelamiento de las remuneraciones de las personas servidoras públicas
No hay duda que el salario global es el producto estrella de la ley. No obstante, el salario global es el producto más oscuro y misterioso de la ley, que se limitó a establecer sus presupuestos y parámetros muy generales, delegando al reglamento su construcción normativa.
Lo mínimamente esperable era que el reglamento desarrollara los presupuestos de ley y precisara la metodología para la construcción de las familias y las escalas salarias globales, que quedarán sometidas a la gobernanza total y totalitaria de MIDEPLAN.
Por contrario, el proyecto de reglamento, deja este asunto, y otros no menos importantes, en el limbo, “a mitad del camino, entre la nada y el olvido”, como dijo el productor de cine Clint Eastwood.
Es insólito, que a tan pocos días que empiece a regir la ley, las nuevas y radicales reglas de juego, que no son poca cosa, particularmente en materia de salario global, estén todavía en las tinieblas.
2.- Varias normas de la ley requieren una plataforma tecnológica que permita su instrumentación. Por ejemplo, la operacionalización de la plataforma integrada de empleo público (artículo 12).
Esta plataforma, a la fecha, ni siquiera está diseñada.
3.- La rectoría de la gestión del empleo público que se le cometió a MIDEPLAN, violentando el principio de separación de poderes y las autonomías constitucionales, por lo visto, le quedó muy grande.
La asunción de la rectoría del empleo público requiere instancias de dirección, coordinación y articulación con las entidades que van a quedar a merced del tutelaje político y normativo de MIDEPLAN.
Los mecanismos de dirección y coordinación interorgánica tampoco han sido implementados, para asegurarse que la entrada de vigencia de la ley vaya a ser ordenada y no produzca un colapso administrativo, que hasta podría significar una alteración en la normalidad y continuidad de la prestación de los servicios públicos.
Estas instancias de dirección, coordinación y planificación están a la deriva.
4.- Por otra parte, dado los cambios institucionales y radicales que produce la ley y las afectaciones que causarán en la relación de empleo de las y los servidores públicos, es absolutamente necesario, por un lado, que las instituciones cuya dirección política asumirá MIDEPLAN, dispongan de las herramientas normativas y técnicas adecuadas para realizar esos ajustes, y por otro lado, que las personas servidoras públicas tengan pleno conocimiento de las implicaciones que en sus condiciones de trabajo y derechos laborales producirá la aplicación de la ley emergente, particularmente tratándose de sus derechos adquiridos, entre ellos, el régimen de sus remuneraciones.
Los trabajadores tienen el inapelable derecho de conocer, literalmente con absoluta certeza y total transparencia estas implicaciones, en el ámbito de cada una de las instituciones en las que se aplicará la ley.
Esas herramientas no están construidas y la información a las personas trabajadoras de los cambios que se aplicarán, a partir de tan pocos días, brillan notablemente por su ausencia.
II.- Desgobierno, caos institucional, inseguridad jurídica y aumento de la conflictividad laboral
Con fundamento en las anteriores consideraciones, se puede sostener que, desde el punto de vista 1) normativo, 2) tecnológico, 3) institucional y 4) administrativo, por decir los más relevantes, la aplicación de la ley, a partir del 10 de marzo, será un ejercicio abortado, una ley fallida, con consecuencias predecibles, que podrían ser catastróficas.
La ley (en sentido material) constituye una manifestación jurídica de la democracia, expresión de la voluntad popular.
En tanto que expresión de la voluntad popular, la ley requiere necesariamente que ostente legitimidad democrática.
La legitimidad democrática de una ley exige que en su proceso de tramitación, aprobación, reglamentación y ejecución, los actores sociales hayan tenido una oportuna y efectiva participación.
Pero la legitimidad democrática no es solo un asunto de procedimiento legislativo, es una cuestión sustantiva, que además, de la publicación de la ley, demanda que la ley sea transparente y los ciudadanos tengan total certeza acerca del contenido y alcance de sus normas.
En el Estado de Derecho la seguridad jurídica es un presupuesto del ordenamiento jurídico, es certeza del Derecho, que garantiza que sus destinarios conozcan, por los medios adecuados y con suficiente antelación, las normas futuras que regularán sus comportamientos sociales y las consecuencias resultantes.
La transparencia de la ley es un presupuesto de la certeza del Derecho.
Por contrario a este principio del Estado de Derecho, la Ley Marco de Empleo Público carece de legitimidad democrática, no solo porque se tramitó de manera acelerada y arbitraria, aguijoneada por la presión de la OCDE y el FMI, que dejó en total interdicción la participación de los actores sociales, principalmente los sindicatos, sino, también, porque, a muy pocos días de su vigencia, su aplicación exuda opacidad, falta de certeza y transparencia, ignorando las personas servidoras públicas, a estas alturas, los alcances de las nuevas reglas y los efectos jurídicos que producirán en el ámbito de su relación de empleo y condiciones laborales.
La seguridad jurídica es un valor y un principio del Estado de Derecho, una garantía democrática de la correcta aplicación de las leyes, que está siendo vulnerada de manera evidente y manifiesta.
Las y los servidores públicos tampoco están obligados a soportar tanto sacrificio.
Además, en este escenario tan incierto, la entrada en vigencia de la ley, será fuente inevitable de conflictos, por una parte, entre las instituciones gobernadas y el supra Ministerio rector, y por otra parte, una fuente de aumento de la conflictividad laboral, que son efectos indeseados, que nadie razonablemente desearía que ocurran.
III.- Una ley inasumible cuya vigencia debe necesariamente posponerse
Así las cosas, la aplicación de dicha ley, a partir del 10 de marzo, sólo producirá caos institucional, desorden administrativo, totalmente inconveniente, en detrimento del interés público, y además, absoluta incertidumbre, en menoscabo del principio de seguridad jurídica.
La Ley Frankenstein es inviable, inasumible, por lo que en estas circunstancias, si todavía queda algún respeto por las reglas del sistema democrático, debería imperar la razonabilidad política y la prudencia legislativa, y en consecuencia, debe posponerse, por un plazo adecuado y razonable, la fecha de su entrada en vigencia, para no dejar el país al borde del precipicio y salvaguardarlo de semejante riesgo político, legal y crisis institucional.
Recordemos la ley de Pudder: lo que mal empieza, mal acaba.
