Con motivo de una reciente pasantía en los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de Frankfurt am Main en Alemania, me he dispuesto comentar brevemente algunas de las similitudes, y, no tantas, diferencias que existen entre nuestra Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la alemana.
El proceso contencioso-administrativo alemán se encuentra esencialmente regulado en el Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), equivalente a nuestro Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual rige desde 1960.
A nivel federal, existen 51 Tribunales de lo Contencioso competentes para conocer conflictos jurídicos en primera instancia (Verwaltungsgericht), y 15 Tribunales de segunda instancia (Oberverwaltungsgericht). Los Juzgados de primera instancia se constituyen a su vez en cámaras (Kammern) especializadas cada una en materias concretas del Derecho administrativo, compuestas por tres jueces profesionales, y en las que en caso de juicio oral y público participan, además, dos ciudadanos legos (Ehrenamtliche Richter) como miembros del tribunal decisor.
A diferencia de lo anterior, en Costa Rica existe un único y centralizado Tribunal Contencioso en primera y segunda instancia, ubicados en Goicoechea, competentes para conocer los conflictos en esta materia a nivel nacional, en violación del derecho fundamental de acceso a la justicia previsto en el numeral 41 de nuestra Constitución Política.
A grandes rasgos, la legislación procesal alemana no solo garantiza el acceso de los ciudadanos a la justicia desde el punto de vista territorial, sino que, además, rompe con ciertas formalidades muy arraigadas en nuestro ordenamiento, ejemplo de lo anterior lo es la posibilidad de litigar en primera instancia sin necesidad de contar con un abogado, o bien de interponer la demanda en forma verbal.
Tipos de procesos
La legislación procesal alemana, en esta materia, no sigue una clasificación tripartita de los procesos como en el caso costarricense (procesos de conocimiento, de trámite abreviado y especiales), sino que se clasifican, grosso modo, en 5 categorías, según la pretensión que el ciudadano establezca en la demanda. Así, se habla de procesos o acciones de impugnación, de obligación, de prestación material, declaratorio, y control de normas.
Proceso de impugnación (Anfechtungsklage art. 42 I VwGO): Tiene como finalidad la anulación total o parcial de uno o varios actos administrativos.
En cuanto a este proceso, curiosamente en Alemania subsiste como regla general el agotamiento preceptivo u obligatorio de la vía administrativa (Widerspruchsverfahren – Vorverfahren art. 68 VwGO). Por el contrario, en nuestro ordenamiento existe, desde la Sentencia N°3669 del 2006 de la Sala Constitucional, un agotamiento facultativo, con excepción de las materias municipal y de contratación administrativa.
Proceso de obligación (Verpflichtungsklage art. 42 I VwGO): Por medio de esta acción, el administrado pretende que esta Jurisdicción obligue a la Administración Pública a dictar un acto administrativo favorable para sus intereses. Asimismo, esta sería la vía a seguir en caso de silencio negativo.
Proceso de prestaciones materiales (Allgemeine Leistungklage art. 43 II VwGO): El objetivo del mismo es la condenatoria al Estado a realizar o no, una conducta material.
Proceso declaratorio (Feststellungsklage art. 43 I VwGO): Tiene como fin la declaratoria judicial de la existencia, inexistencia o el contenido de una relación jurídico-administrativa.
Proceso de control de normas (Normenkontrolle art. 47 VwGO): Consiste en un control de la legalidad de normas con rango infralegal, concretamente de reglamentos y estatutos de los Estados Federados. Bajo ninguna circunstancia podría interponerse contra una ley formal. Los Tribunales competentes para conocer de esta acción son los de segunda instancia (Oberverwaltungsgerichte).
A raíz de la pandemia del Coronavirus se disparó a nivel federal la cantidad de procesos de control de normas, dado que muchos ciudadanos han acudido a esta vía a pedir la declaratoria de ilegalidad de las normativas emitidas por las instituciones para combatir el COVID-19.
Tutela cautelar
Las medidas cautelares en la Justicia Administrativa alemana, si bien disponen de una regulación similar a la del CPCA costarricense, no tienen en la praxis ni la relevancia, ni el uso que en nuestra jurisdicción se les da. Aquello encuentra su justificación, probablemente, en dos situaciones concretas.
Por un lado, no existe una saturación del sistema de justicia contenciosa, los procesos son resueltos en plazos relativamente cortos, en promedio dos años. Y no es coincidencia que esto suceda, por ejemplo, solo en los Tribunales de Primera Instancia de Frankfurt hay 38 jueces y juezas para una población aproximada de menos de un millón de habitantes. En Costa Rica, aunque desconozco el dato concreto, es muy probable que existe una cantidad similar de jueces para 5 millones de habitantes.
Por otro lado, y no menos importante, de conformidad con el artículo 80 del VwGO, la simple interposición del recurso de apelación en sede administrativa, o bien de la demanda contenciosa (Anfechtungsklage) genera automáticamente la suspensión de la ejecución del acto administrativo (Aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfectungsklage), con algunas excepciones.
Lo que conlleva consecuentemente que la tutela cautelar pierda importancia bajo estos supuestos.
Apelación y Casación
La Sentencia emitida en esta Jurisdicción, a diferencia de la legislación procesal costarricense, dispone del recurso de apelación (Berufung art.124 VwGO). En nuestro sistema la Sentencia en principio solo dispone del recurso de casación.
No obstante, la apelación de la Sentencia en el ordenamiento administrativo alemán se trata, llamativamente, de un recurso extraordinario y no ordinario, en tanto tiene establecido numerus clausus los motivos que condicionan su admisión. Motivos que resultan bastante indeterminados jurídicamente y se prestan para un rechazo arbitrario del recurso. Por ejemplo, el inciso 3 del artículo 124 indica que procede la apelación, “cuando el conflicto jurídico revista de una importancia”. Valga señalar que prácticamente se requieren los mismos requisitos para la casación (Revisión art. 132 VwGO).
Materias de conocimiento exclusivo del TCA de Frankfurt am Main
El Verwaltungsgericht de Frankfurt, reviste de gran importancia a nivel federal, dado que es el único Tribunal Contencioso de primera instancia en todo Alemania con competencia para conocer exclusivamente de tres materias o conflictos del Derecho administrativo, que suelen ser muy cuantiosos económicamente.
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- Control de Exportaciones (Ausfuhrkontrolle – Außenwirtschaftsrecht): La conducta administrativa derivada de la oficina federal competente (BAFA) para el control de bienes y servicios de exportación destinados a la industria armamentística. En Alemania estas exportaciones requieren necesariamente autorización estatal.
- Disputas producto de la ley de Energías Renovables (Besondere Ausgleichsregelung– EEG): La reforma de la ley de energías renovables del 2014 creó una contribución obligatoria de todos los consumidores de energía eléctrica (EEG–Umlage), que va destinada a la fomentación de las energías renovables. Sin embargo, se estableció como excepción a la regla, que los consumidores industriales con un consumo anual superior al millón de kWh, y cumpliendo ciertos requisitos, pueden someterse a una exoneración de esta. Las disputas en torno a esta exoneración las conoce exclusivamente este Tribunal.
- Supervisión de Entidades Financieras (Finanzdienstleistungsaufsicht): La conducta administrativa producto de la supervisión de las entidades financieras que realiza el Bafin, equivalente a la Sugef, es de conocimiento exclusivo de este Tribunal.
En términos generales, podemos concluir, a partir de este primer acercamiento, que entre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de Alemania y la de Costa Rica existen más similitudes sustanciales que diferencias. En la primera no todo es perfecto, pero, sin duda, de ella podríamos aprender y mejorar mucho.
