El gasto constitucional en educación y la OCDE

Es un buen momento para pensar en las recomendaciones de la OCDE, lo que implican para el país y para el futuro de Costa Rica

Afortunadamente para las aspiraciones de Costa Rica, con la reciente presentación del Estudio Económico sobre Costa Rica para el 2018 por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), ya hemos logrado la aprobación de 11 de los 22 comités expertos, es decir, estamos a mitad de camino en el proceso de incorporación a esta organización.

Pero llama mucho la atención la siempre imperiosa necesidad de tocar el tema de la educación (aunque el informe es económico), ya que una población educada es un requisito necesario -más no suficiente- para lograr el progreso económico.

Dice la OCDE en su informe que “Mientras Costa Rica ahora gasta más en educación como proporción del PIB (8,3%, incluyendo gasto privado) que el promedio de países de la OCDE (5,2%), y absorbe cerca de un quinto del gasto público total, los niveles de escolarización continúan bajos, incluso para las generaciones más jóvenes: sólo la mitad de los jóvenes de 25 a 34 años de edad han completado la educación secundaria versus el 80% en los países de la OCDE; muchos estudiantes repiten grados en III Ciclo (sétimo, octavo y noveno) y terminan abandonando los estudios. Al final de la educación básica, 30% de los estudiantes costarricenses han salido del colegio y otro tercio de los que permanecen en las aulas carecen de las competencias básicas.”

Agrega el informe: “Mientras que el 8% del PIB de gasto público en educación no se pude garantizar en el contexto fiscal actual, el acceso a una buena educación de calidad no solo promueve el crecimiento y el bienestar en el largo plazo, sino que asegura que todos los ciudadanos tengan posibilidades de desarrollar todo su potencial. Para incrementar la efectividad del gasto público en educación, costa Rica necesita re focalizar su mirada hacia los resultados, lo que implica establecer evaluaciones y monitorear los mecanismos para medirlos, corrigiendo las debilidades”.

Para los asiduos lectores de los Informes del Estado de la Educación y del Estado de la Nación (del Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible) todo lo anterior es harto conocido, pero aun así, no deja de impactar la comparación de nuestra realidad con la de otros países más desarrollados.

Pero además del diagnóstico, la OCDE plantea recomendaciones (algunas más polémicas que otras) que valen la pena comentar. Dos de estas se relacionan con el gasto en educación; comienzo por la definición.

El gasto en educación y el % del PIB

En el año 1949 fue aprobada nuestra Constitución Política, cuyo artículo 78 rezaba de la siguiente forma: “La enseñanza primaria es obligatoria; ésta, la pre-escolar y la secundaria son gratuitas y costeadas por la Nación.”

No fue sino hasta el año 1997, al final de la administración Figueres Olsen, que este artículo fue reformado mediante Ley N° 7676, que para entonces decía: “La educación preescolar y la general básica son obligatorias. Estas y la educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación. En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al seis por ciento (6%) anual del producto interno bruto […].

En lo esencial, se adicionó la obligatoriedad de la educación para el nivel de preescolar (hito histórico en Latinoamérica) y para el III Ciclo de la educación secundaria (7°, 8° y 9° años), y establecía por primera vez en la historia del país un piso para la asignación del gasto público en educación. En esos años, se destinaba cerca de un 3% del PIB a educación, por lo que el reto para el país era enorme.

Con esta disposición, el país alcanza y supera el 6% establecido constitucionalmente hasta el año 2009, once años después de que comenzara a regir, y dos años antes de que este piso mínimo fuera nuevamente modificado.

En el año 2011, mediante Ley N° 8954 el artículo 78 de la Constitución Política sufrió su última modificación, que actualmente dice: “La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación. En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto […].” Ya en el año 2011 todos los ciclos educativos, desde el preescolar hasta la conclusión de la educación secundaria son obligatorios, y se aumenta el piso mínimo de inversión educativa estatal.

Así, han sido en los últimos 20 años en que ha tenido que ser aplicado el mandato de obligatoriedad de gasto mínimo en educación, fijado al valor de la producción nacional. ¿Por qué comenzó en 6%? ¿Por qué ahora es un 8% y no un 9 o un 7? Dice la OCDE en su informe: “No hay ninguna razón de fondo para esta meta específica (pág. 68)”.

Pero retomando las recomendaciones de la OCDE, la primera tiene que ver precisamente con la imposibilidad de alcanzar el 8% en la situación fiscal actual, y con la definición de “gasto en educación” que se utiliza en este momento, y es precisamente en esta definición en que se dan las primeras recomendaciones de la OCDE, para ampliar su concepto e incluir otros tipos de gasto educativo.

Explico a continuación: Al Ministerio de Educación Pública se le asigna su presupuesto anual mediante la Ley de Presupuesto de la República, y este presupuesto incluye recursos para la educación preescolar, primaria, secundaria, especial, de adultos y universitaria (el Fondo Especial para la Educación Superior FEES forma parte del presupuesto del MEP). Es únicamente este presupuesto el que es actualmente utilizado para los cálculos de gasto en educación.

Sin embargo, la OCDE reconoce (al igual que otras voces en el pasado reciente) que el gasto en educación va más allá de estos niveles educativos, y debiera incorporar dos instituciones clave: el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la Red de Cuido (Redcudi).

El INA ofrece programas de capacitación gratuitos para las personas mayores de 15 años de edad, y aunque la fuente de ingresos es distinta de la del presupuesto de la República (provienen de una contribución obligatoria que deben brindar los patronos particulares, instituciones autónomas, semiautónomas y empresas del Estado) debe ser considerada (a criterio de la OCDE) como educación gratuita ofrecida por el Estado a la población.

Sin embargo, la Contraloría General de la República ordenó al Ministerio de Hacienda (en el año 2006) la exclusión del INA del cálculo del gasto del estado en educación, situación que debiera ser reconsiderada en la coyuntura actual.

Luego, el informe de la OCDE menciona que “los pasos promisorios en el fortalecimiento de la educación y el cuidado en la primera infancia con el establecimiento de la Red de Cuido en el año 2014 podrían quedarse cortos, ya que mientras los servicios preescolares forman parte del presupuesto del MEP, los servicios de cuido están bajo la responsabilidad de la Redcudi, que es financiada de distintas fuentes, por lo que clasificar todo el gasto de Redcudi bajo el mando constitucional de gasto en educación facilitaría la expansión de servicios”.

A la Red de cuido le corresponde “al menos un cuatro por ciento (4%) de todos los ingresos anuales, ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf)”. Pero igual que sucede con el INA, los recursos de la Red de Cuido no se contemplan como educación. El artículo 15 de la Ley n° 9220 expresa: “Los servicios de la Redcudi no son sustitutos sino complementarios de los servicios de educación estatal definidos en el artículo 78 de la Constitución. Por tanto, su financiamiento no podrá considerarse dentro del ocho por ciento (8%) del PIB que dicho artículo constitucional establece como el financiamiento mínimo de la educación estatal”.

En síntesis, la primera recomendación de la OCDE para lograr el cumplimiento de la meta del 8% del PIB en educación es considerar que el gasto realizado por el INA y por la Red de Cuido son dos pilares importantes del proceso educativo.

Si esta fuera la forma en que se realizara el cálculo, este 2018 sería el cuarto año consecutivo en el que la meta constitucional superada, según se muestra en el siguiente cuadro:

La segunda recomendación de la OCDE tiene que ver con la asignación equitativa del presupuesto educativo. Dice el informe: “Para mejorar aún más los resultados y la equidad, la distribución del gasto debería re balancearse desde la educación terciaria hacia la educación y el cuido en primera infancia y la educación secundaria (donde hay presiones demográficas crecientes y una necesidad por aumentar la cobertura)”.

Más adelante, el informe añade: “los recursos necesitan ser re colocados en la educación secundaria, el cual es un eslabón débil en el sistema educativo costarricense, especialmente porque las altas tasas de abandono escolar hacen al financiamiento de la educación terciaria muy regresiva. Se debería asegurar que la Educación Diversificada (10°, 11° y 12° años) provea oportunidades para todos, incluyendo aquellos que desean ingresar al mercado de trabajo, en lugar de concentrarse en preparar a una pequeña élite para la universidad” (pág 110).

En palabras sencillas: en lugar de continuar aumentando el presupuesto a las universidades públicas, se debieran re direccionar estos recursos a la educación secundaria, por un sencillo motivo de equidad, que procedo a explicar:

Menos del 10% de la matrícula en universidades públicas corresponde a personas de escasos recursos (del I quintil de ingresos, para ser exactos). Aunque el dato ha sido manipulado y mal interpretado, lo cierto es que en sí mismo no refleja ninguna desigualdad debido a que de la población que potencialmente podría ingresar a las universidades (es decir, que tienen concluido el bachillerato de secundaria) menos del 10% son personas de escasos recursos. Además, de las personas de escasos recursos que sí logran ingresar a alguna universidad, más de la mitad lo hace en universidades públicas. Es decir, el frío no está en las cobijas.

Pero no es por este motivo que la OCDE afirma que el gasto en educación universitaria pública es regresivo, sino otro, un paso antes de esto: el 54% de los jóvenes entre 18 y 24 años (casi 400 mil personas) no han terminado la educación secundaria, es decir, ni tan siquiera son elegibles para ingresar a las universidades, y en este grupo hay una sobre representación de personas de escasos recursos.

Es aquí donde está la regresividad: ¿por qué aumentar más y más el presupuesto para financiar a un pequeño grupo de individuos que ingresan a las universidades cuándo deberíamos redoblar esfuerzos por lograr que todos tengan la oportunidad de ingresar a la educación universitaria?

Según estimaciones del Departamento de Análisis Estadístico del MEP, el 30% del presupuesto total asignado mediante Ley de la República se destina a la educación secundaria y un 20% a la educación universitaria (especialmente el FEES), es decir, por cada ¢1 invertido en educación terciaria se invierten 1,5 colones en educación secundaria, pero por cada estudiante en las universidades públicas hay casi 5 estudiantes en los colegios del país, es decir, la inversión por estudiante es muy superior en las universidades públicas que en los colegios públicos.

Es un buen momento para pensar en las recomendaciones de la OCDE, lo que implican para el país y para el futuro de Costa Rica.

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